关于责任要件，与民事主体并无二致，但是我国的财政管理体制和财政制度安排与私法中的法人或者非法人组织不同，我国实行的“统一领导，分级财政”，各级政府之间享有财政管理权限，依此标准非政府机关并不享有独立的财产，也就无法成为适格被告，这与授权组织可以作为被告存在矛盾。行政机关或者行政机构即使没有独立的财产，可以对违法的行政行为负责，撤销或者重新作出行政行为，也可以作为赔偿义务机关，向国库申请赔偿经费。因此，责任要件并不是确定适格被告的充分条件。

关于行为要件，要求被告必须作出了行政行为，既包括作为和不作为，也包括事实行为。法律关系最直观的表现形式是行为，行为要件是确定适格被告的充分必要条件，通过行为要件确定被告可以解决在程序早期无法确定法律关系主体的情形。在行政协议中，行为表现为订立协议、履行或者不履行协议、违反约定等形式。

按照意思表示进行分类，行政协议属于双方行政行为，在对行政协议的司法审查中，既要对行政协议进行合法性审查，又要对行政协议进行合约性审查。其原因在于行政协议既具有行政行为的属性，又具有民事合同的个性。

1.行政协议的一般性：遵循职权法定

我国学界普遍认为，行政行为是行政主体的法律行为。而行政主体的确定必须遵循“职权法定原则”，包括“职权来源法定和职权范围法定”。也就是说只有具有法律等作出明确规定的主体才能成为行政主体，对于法律没有规定的主体不作为行政主体对待。行政协议作为行政机关为履行法定职责或者为实现特定的行政目的，与公民、法人或者其他组织达成的协议，其实质上仍然是一种行政行为，这就决定了行政协议的签订过程中也要遵循权责统一的要求，即遵循“职权法定”原则，要求订立主体具有行政职权和实施权。从我国现行立法来看，只有行政机关为行使行政职权而订立的协议才能归入行政协议的范畴。因此，行政协议在签订等程序中与单方行政行为并无二致。

2.行政协议的特殊性：协议内容自由

依据行政机关的单方意思表示即可成立单方行政行为，而无需相对人受领；而行政协议则需要行政机关和相对人达成合意，只有一方的参与无法称之为协议，与单方行政行为并无区别。行政协议将私法合同纳入到公法行政中来，并不能改变合同的属性和运行方式。行政协议争议尤其是履约争议，具有强烈的主观属性，其效力是基于双方当事人的合意，并非基于国家的公权力。正是基于这种合意性，订约主体需要受意思表示的约束，不按照意思表示履行的要承担法律责任。行政主体和非行政主体作为订约主体均可以继续履行行政协议，协议相对人基于合同的相对性确定被告符合“契约自由”原则。

3.小结

按照“契约自由”原则，无论是法人，还是非法人组织，甚至是公司的分支机构、分公司均可以成为被告，同理，在行政诉讼中，行政机关、派出机构、临时机构、事业单位等也都可以作为被告。但按照“职权法定”原则，只有法定的职权机关或组织订立的协议才能够遵循协议的相对性成为被告。非行政主体能否成为被告，主要看其是否享有“法定职权”，但究竟是享有“职权”还是行使“职权”作为识别要件还值得探讨。

“职权法定”原则要求行政诉讼的被告必须为行政机关或者授权组织。对于前者而言，要求其为法定授权的行政机关；而对于后者而言，只需要其在作出行政行为时具有法律、法规、规章的授权即可。“职权法定”原则中的“行政职权”具体指什么？按照通说，“行政职权是具体的行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。”行政职权既可以由行政主体实施，也可以通过行政主体委托或者法律、法规、规章授权实施，此谓“实施权”。举例而言，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因禁养区调整或环境污染综合整治，关闭或者搬迁养殖场所，造成损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。补偿职责系县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上地方人民政府既可以依法作出补偿决定，也可通过签订补偿协议进行补偿。实践中，由乡镇政府负责具体的清退补偿事宜，履行补偿职责。再如，在国有土地上房屋征收中，县级以上政府组织实施征收，但由房屋征收部门负责补偿协议的签订等事宜。

但实践中也存在一些情形，行政主体并无法定职权，但是实施了订立行政协议的行为。如，有乡镇政府为响应环境整治的要求，将非禁养区内的养殖场清退。有法院认为乡镇政府不具有《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的补偿职责，由县级政府作为补偿协议的被告；也有法院认为乡镇政府直接作为协议诉讼被告。理由是，相对人通过协议处分自己的权益，乡镇政府也没有违法之处，相反却是在保护环境、维护公共利益，应当认定协议有效。由此可见，司法实践中有观点认为，行政协议并不需要严格遵循“职权法定”原则，只要不违反法律、法规的规定，不损害公共利益或者他人合法权益，“法无授权也可为”。实施了订立协议的行为，即可成为被告。

法律关系主体与被告分别解决的是“何者是实体法律关系主体与何者可以作为诉讼程序被告”的问题，两者分属于实体法与程序法。绝大多数情况下，被告就是法律关系的主体。但伴随现代社会新型纠纷的涌现，实体法的调整力有所下降，立法的滞后性无法满足诉讼的需要。在民事诉讼中，当事人概念由“实质当事人”向“形式当事人”转变。实质当事人是民事法律关系中的一方主体；形式当事人指的是诉讼程序中相互对立的人。前者既是实体法中的权利义务主体，也是诉讼程序中的主体；而后者则仅仅是诉讼程序中的主体，是诉讼的实施者，只是为了诉讼考虑，才允许其成为诉讼主体。在民事诉讼中，诉讼程序中的当事人并不一定是法律关系的主体，如财产管理人、代位债权人可以作为诉讼主体参与诉讼，享有诉讼实施权，但是并非实体法律关系的主体。由此可见，民事诉讼的被告范围是大于实体法律关系中主体的范围，即形式当事人大于实质当事人的范围。在某些情况下，被告和民事主体的分离恰是更好解决纠纷的需要，体现了诉讼便利原则。

对行政协议诉讼而言，行政主体与被告分别对应实体法律关系和程序法律关系。“相较于实体的当事人适格，程序的当事人适格更加符合当事人适格的发展趋势。”行政诉讼法中，将授权组织扩大到规章授权即是力证。

通过本节的分析可以得出，作为非高校领域的行政协议不必像单方行政行为严格遵循“职权法定”原则，在不违反公共利益、社会利益和他人合法权益的情形下，“法无禁止即自由”。行政协议的被告应该按照“形式当事人”理论，允许订立协议的非行政主体作为诉讼实施者，即具备“行为要件”就可参与到诉讼中来，这也符合立案登记制形式审查的要求。

目前，司法实践对行政主体理论确定被告已经形成统一的认识，重塑被告确定规则难免会“矫枉过正”。但行政协议诉讼，作为兼具行政诉讼和民事诉讼特征的诉讼形式，尚未有实体法作出规定，司法实践中对被告也有不同认识。如何确定被告，作为启动行政协议诉讼程序的关键环节，需要回归到程序法中进行思考。

行政协议诉讼制度本质上是实现对提起行政诉讼一方的救济，所以能够快速进入诉讼程序，以最小的成本实现救济是其基本要求。

1.注重司法救济的立法目的

任何一种法律制度都有其目的追求，目的在从设计到实施的整个制度的生命周期中都发挥着不可或缺的根本性指引作用。立法目的并非一成不变的，而是结合时代背景不断更新。因此，正确理解行政诉讼的目的，是理解和把握行政协议诉讼制度运行的关键。