《行政诉讼法》在修改前的立法目的包含了行政救济和保障及监督依法行政两方面的内容，修订后则增加了“解决行政争议”的内容，并将“维护行政机关依法行政行使行政职权”内容删除，逐渐将行政诉讼修正到行政救济和监督行政机关依法行政的轨道上来。从本质上来讲，行政诉讼是行政相对人寻求救济的制度，只有原告起诉，行政诉讼才可以启动，通过对原告所诉的行政行为进行合法性审查，得以监督行政机关依法行政。在高权力干预行政领域，法院要对行政行为的合法性进行全面审查，以司法权制约行政权。而行政协议诉讼多发生在给付行政领域，该领域中缺少行政机关程序活动的法规范指引，行政机关有更多自由裁量的空间，只要不违反法律法规的规定，通过协议的方式彼此让渡权利负担义务，实现行政的公私合作，并无不可。所以，行政协议诉讼制度的目的，更侧重于实现司法救济。作为启动诉讼程序的起诉条件，在立案阶段进行形式审查即可，有助于快速启动诉讼程序，实现司法救济。

2.注重诉讼便利原则

诚如前文所述，行政协议订约主体与被告分离忽略了诉讼便利原则。在实践中，绝大多数行政协议都是由政府部门作为一方主体签订的，由政府直接签订行政协议是很少的。政府和政府部门有着非常密切的关系，政府有时会予以指示、指导甚至下达某种指令或者根据法律、法规、规章的规定，指定某一政府部门去签订行政协议。即使具有专业素养的审判人员在确定行政协议诉讼被告的过程中也存在不同的认识，甚至导致同类案件的被告认定不一致。要求作为弱势一方的行政协议私主体，“拨开层层迷雾”寻找行政主体作为被告，无疑增加了其救济的负担，违背了诉讼的经济性和便利性。因此，行政协议诉讼被告确定规则的设计应该符合诉讼经济原则，要“在社会公共目标实现的过程中尽可能满足社会成员的个人利益最大化。”

目前对于行政协议被告的修正主要分为三种观点：一是重构行政主体理论，学界针对行政主体的概念及其科学性、正当性等多有讨论，并提出了包括修补说、扩大说、法人说、分权说等多种建议。二是引入民事制度进行解释，具体可以分为两种方式。第一，援引民事合同效力待定理论，将行政主体的“授权”视为“追认”的一种形式，未经行政主体追认的协议视为效力待定的协议；第二，引入民事代理中的隐名代理制度，认为视为委托与隐名代理更为相近，订约主体以自己的名义与相对人签订行政协议，按照隐名代理的理论，由行政机关与私主体双方承担连带责任。三是应当“以行政公权力行为为标准”来确定行政诉讼被告资格。从司法实践来讲，为解决订约主体与诉讼被告分离可能带来的不适应性，可以将订约主体作为第三人引入诉讼。

行政主体理论作为最早一批被中国行政法学界广泛认同的基本概念，已经深深植根于中国行政法学理论体系和实践中，理论惯性不易扭转。后两种观点将民事效力待定理论和隐名代理制度引入行政诉讼的做法虽具有积极意义，但与行政委托制度授权需要明示原则有所出入。将订约主体作为第三人参与到诉讼中，能够实现在法庭上三方对质，但是因订约主体不是行政主体，法院无法判决其承担义务。因此，在现有的行政诉讼理论的框架之下进行修正，最经济的途径是在立案阶段将被告和行政主体进行脱钩，具备“行为要件”的订立主体即“明确的被告”，实现“职权法定”和“契约自由”的有机融合。

1.行政协议被告与行政主体适当脱钩

前文述及，在行政协议诉讼中，被告与订约主体分属程序法与实体法两种不同的法律关系。在单方行政行为诉讼中，被告即主体，主要考虑的是只有享有法定职权的行政主体才可以作出合法的行政行为，主体与合法性联系在一起，超越权限的行政行为有可能被确认违法或者无效；而在行政协议诉讼中，不必严格遵循“法无授权即禁止”的原则，双方可以约定不违反法律、不损害公序良俗的内容，协议的履行也不必严格遵循法定的程序。

在对行政诉讼被告要件解构中得知，只有满足主体要件、行为要件和责任要件三个要件才能够成为行政诉讼的被告，此被告是实体法意义上的主体，即实质当事人。然而，实质当事人不能解决诉讼程序初期当事人无法确定实体法律关系主体的情形，导致协议相对人在寻求被告中不断反复，很难快速进入诉讼程序，寻求司法的救济。因此，在立案登记制的背景下，行政协议诉讼被告应对“行为要件”进行形式审查，将行政主体与行政协议被告适当脱钩，确立形式当事人的审理理念，更加明确且操作简单，而且与民事合同起诉思路保持一致，便于当事人理解，更快捷地进入诉讼程序。

2.行为标准下行政协议被告资格确认的具体情形

通过形式审查“行为要件”确定被告，建立“谁行为，谁被告”的规则，是最佳的程序设计。根据行政协议的不同种类，被告的确认具体可以分为以下几种情形。

（1）以行政机关和法律、法规、规章授权的组织为被告

对于此类主体订立的协议，可以分为两种情况：

一是行政机关和法律、法规、规章授权的组织这类“职权法定”的行政主体订立的协议，协议相对人可以直接以其作为被告起诉。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定，政府可以确定房屋征收部门负责征收事宜，因此，在国有土地上房屋征收过程中，房屋征收办公室订立房屋征收补偿协议，相对人不服的，以其作为被告。

二是无“法定职权”但有实施权的行政主体，如下级政府或者派出机构，以自己的名义作为订立主体签订的行政协议，按照“谁行为，谁被告”的规则，应该以之作为被告。如前述在畜禽养殖腾退补偿协议中，畜禽养殖户对镇政府与之所签订的清退补偿协议不服的，直接以镇政府作为被告提起诉讼。

（2）以行使公权力的组织为被告

一是派出机关、内设机构、事业单位等长期行使行政职权的组织订立的协议，具备行政诉讼被告资格，协议相对人对与其订立的行政协议不服起诉的，以这些组织为被告。有观点认为，此类组织无法独立承担法律责任。笔者认为，在民事诉讼领域，法人的分支机构以自己的名义从事民事活动可以先以分支机构管理的财产承担，非法人组织在无偿偿能力的情况下，由其出资人或者设立人负担责任。按照诉讼担当理论，裁判对诉讼实施者的效力及于实体法律关系主体。再者，诚如前文“责任要件”探讨中所述，行政机关的财产并不像民事主体承认“法人独立”，其背后是国家背书，并不会产生无主体承担责任的问题。

二是临时机构如指挥部、工作组、临时办公室等组织，在组织存续期间，赋予行政协议诉讼被告资格；组织解散之后，由其承继组织或者继续行使职权的组织作为行政协议诉讼被告。

（3）订立主体为私主体的由行政机关作为被告

一方面，我国行政诉讼程序中被告恒定方行政机关这一理念成为共识的情况下，不宜重新改变行政诉讼的格局；另一方面，从管辖角度而言，在民事诉讼中，公司作为被告遵循被告所在地管辖原则，同时又可以约定管辖、协议签订地管辖、协议履行地管辖，出现多地管辖的局面，但行政诉讼一般由被告所在地法院管辖，少数案件集中管辖，并无多地管辖的情况。因此，公司等私主体不宜作为被告。

（4）混合协议诉讼被告的确定

我国《行政诉讼法》和《行政协议司法解释》在对政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议、符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议进行列举之后，还增加了兜底条款，按照《行政协议司法解释》起草者的解释，对于民事诉讼中以下属于民事诉讼受案范围驳回起诉的，纳入行政诉讼受案范围。此类协议为无名协议，是非典型行政协议，如政府和社会资本合作的协议，一般具有公、私双重性质，不能单纯以具有公法因素就认定私主体签订的合同为行政协议。因此，对于私主体以自己名义签订的协议，需要提供初步证据证明是否存在公权力机关的委托，如没有证据证明职权机关进行委托的，应作为民事合同处理。如有初步的证据证明私主体受行政机关委托的，一般表现为委托文件、批复、会议纪要等文件，按照行政委托原理，以委托的组织为被告。