政府购买公共服务是公私协力的表现，是担保国家理论在行政法中的具体化。透过担保国家理论、公私协力背景分析政府购买公共服务的行政法属性，政府保证责任作为政府购买公共服务的责任转型，有其宪法渊源与民事责任阙如的现实需求。基于保障社会公众以合理的价格持续、均等地获得质高价优的公共服务之目的，政府保证责任可以类型化为监督责任、管制责任、接管责任，其内容体现为保证有限竞争、质量与价格供给、持续与均等供给以及公共服务的信息公开与公众参与。可以通过行政规制、契约治理及信用监管等措施，促进政府保证责任的最终实现。

政府购买公共服务；担保国家；公私协力；保证责任  

政府作为公共利益的代表，其基本职能之一就在于为社会公众提供优质的公共服务。20世纪以来，各国公共行政改革兴起民营化浪潮，政府将原本由自己履行的公共服务以契约形式交由私人部门执行，逐渐成为公私协力的主要表现形式。随着以政府购买公共服务为表现形式的公私协力模式的推广，国家与社会对峙、公与私对立的局面逐渐消解，政府在行政体系中的履职方式及责任形态开始转变，政府责任体系亟待重塑，担保国家理论应运而生。

第二次世界大战以后，西方国家模式从最少干预的“守夜人国家”逐步向提供全面生存照顾的“福利国家”转变，随着时代不断发展与供给需求的急剧增加，全民福利给付使得政府公共部门的供给能力日益捉襟见肘，民营化浪潮随之兴起。政府在公共服务领域借助契约形式，引入私法合意和竞争机制，政府角色从亲自给付转变为保证给付。以政府购买为主要模式的公私协力成为各国普遍采行的民营化方式。在以美国为代表的许多国家中，政府购买公共服务甚至成为民营化的代名词。在此背景下，德国法学家舒伯特提出“担保国家”理论。以担保公共利益实现发展出来的行政法观点和以法制为基础，形成了在秩序行政、给付行政之外的行政法第三极——担保行政与担保行政法。简言之，担保国家是运用国家责任理论并以责任分担与责任层级化为核心的一种国家模型，在担保国家理论框架下，借助适当的制度安排，国家与私人部门协力完成公共任务，国家只须保证公共任务最终在合于公共福祉利益的前提下付诸实现。

从担保国家理论架构下的履行责任到保证责任之转变，“促成了新的历史时期国家与社会之间相互关系的重新建构”，使得公共服务供给的履行责任与保证责任分离，促使政府围绕担保国家的内在核心——对公共任务的切实完成所负担的保证责任——来重新构建政府在购买公共服务中的各项法律关系。基于此，至少可以认为，政府购买公共服务模式是公私协力的表现形态，也是担保国家理论在行政法治进程中的实际运用。

政府保证责任是担保国家理论在政府购买公共服务领域的深刻体现，在不同的责任形态中具有特殊的地位。在现代宪法国家，政府对行政任务之履行始终负有责任，不会因执行机构之法律形式而有所不同。国家或政府可以将公共服务交由私主体执行，在传统高权行政图景中政府直接承担的履行责任，逐步让位于私人部门。但私主体参与公共服务的供给，仅意味着政府由直接供给者变为间接供给者，公共服务供给作为政府长期照护任务的公共性、职能性等本质属性并未改变，政府原有的履行责任转型为保证责任，且此等转变“不等同于国家责任的卸除，顶多仅属手段的调整”，政府仍必须从事适当的监督及管理，确保私人部门提供之物资、劳务，其数量及品质皆能符合一定的标准，并以公平机会提供给民众。易言之，政府购买公共服务，并不意味着政府从原有的公共服务供给领域全面退出，而是更多地依靠私人机构、较少依靠政府满足公众的公共服务需求而已。

回归行政法视阈，由私人部门承担本应由政府承担的公共服务供给，在客观上存在私人部门的逐利本性与政府代表的公共利益之间的张力，竞争机制也可能存在调节失灵，在担保国家理论下构建的政府与私人部门、政府与社会公众、私人部门与社会公众之间的社会网络，形成了复杂的法律关系群，存在诸多不确定因素。因此，在客观上要求政府除了规划调整上述关系网络，还应强化行政规制和契约治理，避免私人部门的趋利本性损害公共利益，促进保证责任的有效实现。

实际上，政府权力在公共服务领域的让渡或退出，并非毫无保留，此种保证责任的存在并不意味着政府行政权能的弱化，政府仍负有为私人部门供给公共服务制定规则框架并实施管制和监督以维护公共利益的最终责任。在购买公共服务领域，政府直接承担履行责任的情形逐步减少，保证责任成为政府购买公共服务的主导性责任形态。因而，保证责任为政府履行责任赋予了新内涵，是担保国家理论的应有之义，需要落实到政府购买公共服务的诸多法律环节。

政府保证责任是担保国家、公私协力理论的核心命题，在政府购买公共服务的合同中，保证责任的实现与否，事关公共服务供给的行政目标能否实现。因而，保证责任是政府购买公共服务事业顺利推进的关键因素。

政府购买公共服务的保证责任既有宪法渊源，也有实践中民事责任阙如的现实要求。首先，《中华人民共和国宪法》第33条明确规定“国家尊重和保障人权”。这就要求国家通过有效供给保障公民拥有实现人权的基本物质条件。政府购买之公共服务，涉及社会公众的普遍生存照顾，实现公共服务的优化及有效供给，就是保障宪法规定的基本人权。保证责任作为政府在购买公共服务领域的一项行政法义务，同时构成政府在宪法渊源上的人权保障责任。

其次，为广大民众供给最基本的公共服务是现代政府的重要职责。当这种职责以私主体具体履行、政府予以规制和监管的形式实现时，政府与私人部门、社会公众之间就形成三方法律关系。然而，私人部门不具有行政法上的责任能力，民事审判机构对合同中的行政争议不具有裁判管辖权，当私主体提供的公共服务与政府履行的效果不一致或有减损时，通过漫长的民事诉讼及执行程序难以对公共利益所受损失予以及时有效地填补。民事责任阙如及民事保护力度孱弱的现实，必然要求政府加强相应的保证责任，对私人部门履行义务的全过程施以更加强力的规制和监管，方能有效确保公共利益的实现。

德国学者契诃夫和里姆认为，政府保证责任系指特定公共福祉得以由私部门实现的公法上之义务，政府透过概括的设定条件以及结构性的要求来影响调控私人部门，促使公益目标得以实现。我国台湾地区学者詹镇荣认为，政府保证责任是指国家必须担保私人机构履行公共任务的合法性，尤其是要积极地促进其符合公共利益与达成社会福祉的责任。

可见，中外学者对政府保证责任表述的核心内容是一致的，政府保证责任就是确保私人部门提供的公共服务既符合法定要求，又能高效地达成公共福祉，是政府在购买公共服务中的行政法责任，属于公法责任形态。尽管保证责任之概念源于私法领域，但是此种借鉴并非内涵、外延的简单沿用，将保证责任引入行政法领域，更加强调社会的总体福利——“公共利益”。具体而言，政府应保证私人部门能够在规制范围内实现有限竞争，确保公众以合理价格，持续、均等地获得质高价廉的公共服务。对此，政府立足于行政法上的主体地位，负有采取多种手段，排除和预防私人部门运营可能产生的不良因素和缺陷，对私人部门履行公共任务的过程、后果进行持续性的调控、管制、监督，积极促进私人部门保质保量地实现公共服务供给。《政府购买服务管理办法》第30~31条规定，应当“建立健全政府购买服务监督管理机制”，并要求“购买主体和承接主体应当自觉接受财政监督、审计监督、社会监督”。这虽然不是政府保证责任的直接依据，但是从中可以引申出保证责任的意涵。