3.价格及质量监管

合理的价格和稳定的质量是公共服务有效供给的重要保障。所谓价格及质量监管，就是政府运用行政权力，对于经济交易价格之决定与质量之形成，通过规范加以干预之意。对公共服务提供之价格及质量监管，主要目的在于稳定社会一般物价之水准，维护与增进公共利益。某些易形成垄断地位的公共服务，由于没有其他等质服务可供替代，因此仍有必要在充分考虑私人部门合理利润的同时，对公共服务的价格、品质加以监督管制。价格及质量监管备受关注，随之成为各国政府为实现此项保证责任所采取的重要规制手段。

在价格层面，应当努力在维护公共服务的公共性特点与私人部门合理利润之间寻求平衡。借鉴英美“最高限价”及“投资回报率”两种监管机制，我国应当建立兼顾成本、利润的“服务成本和合理利润”的价格监管模式，借助信息披露、成本控制、价格评估听证等制度，让私人部门、社会公众均充分参与价格制定过程，并综合区域社会经济发展水平、市场供求情况及服务规模等要素，核准服务价格，保证服务价格科学合理，能够满足预算、覆盖成本并为社会公众所接受。

在质量层面，政府有必要依据国家及行业标准，构建公共服务质量标准体系及动态监管、定期评估机制。首先，要建立科学的绩效评估指标，构建综合性绩效评价体系，如将投入产出比、公众满意度等要素纳入评价体系。其次，要依据确定的量化指标、政府对私人部门的资金使用效率、公共服务效果等方面进行综合性跟踪评估，以评估结果作为公共服务承接资质的评判依据和重要参考。同时，政府应积极引导第三方独立机构、社会公众及公共媒体，共同监督、促使私人部门不断提高公共服务的质量。

在公私协力完成公共服务供给目标的时代，仅依赖“命令—控制”式的科层制治理模式，远不足以促进政府保证责任的完整实现，必须充分利用与公私合作逻辑相契合的契约治理理念，使契约成为可资利用的规范形成（或管制）工具。因为契约不仅是“公共机构获得其所需要的供给、服务和公共工作的手段”，而且是担保国家理念在公私协力履约阶段最重要且最契合社会法治国原则的法制策略。

需要指出的是，契约治理虽然契合公私协力之柔性化、合作化特征，但是因其规制效力上的非强制性，并不能成为政府保证责任实现之根本，仅能作为高权规制之外的一种有效补充。实际上，契约治理的本质是政府将公权力介入契约履行的全过程，是政府行政规制在契约领域的延伸。当然，透过契约治理实现政府保证责任也有一定的限度，其应受行政法一般原则和实体及程序性规范的约束。为保障政府购买合同实现预期政策目标，政府应当合理利用合同进行规制，在缔约与履行中强化主导性权利，以便对私人部门可能出现的偏离公共利益的行为迅速采取措施，保证公共服务可由私人部门合乎公益地履行。可见，契约治理是在高权规制之外实现政府保证责任的重要补充。其具体包括以下内容。

1.拟定供给标准及违约责任条款

为保证私人部门适当履约，政府可将公共服务供给质量、价格、持续且平等供给等法定标准、刚性要求载入合同条款，同时在契约条款中对违约制裁事项予以明确。透过拟定条款，政府发挥主导性作用，引导私人部门在公共服务普及、均等供给的基础上，重点向与服务改善民生密切相关的基本公共服务领域优化供给。当私人部门出现给付瑕疵或履行不能时，政府便可取得基于契约合意的违约制裁权以维护公共利益，采取责令限期改正、调整契约条款甚至取消供给资格、收回运营服务等措施，使合同的履行具有一定的强制性和拘束力。

2.合同的变更、解除及限制

政府购买公共服务合同可以依据情势变化，进行个别条款的调整、修正。为确保公共利益不受损害，政府可在私人部门履约不能时单方解除合同，接管或收回公共服务供给的运营。政府单方面的变更与解除，系为确保政府对私人部门行使充分管制、监督的权力，但合同的变更与解除也须受到必要的限制，即政府非因法定事由并经法定程序不得随意更改在政府购买公共服务活动中的行政性决定。确因公共利益或其他法定事由需要变更或解除政府购买公共服务合同的，应当严格依照权限和程序进行，并对私人部门因此遭受的损失予以补偿。违法变更或解除合同的，应给予赔偿。

3.明确契约争议的解决方式

政府购买公共服务合同纠纷只有得到便捷、高效、实质的解决，才能够迅速稳定购买公共服务中的各项法律关系，而旷日持久的讼争必然影响公共服务的持续平稳供给，甚至造成公共服务供给中断的后果。目前政府购买公共服务合同争议只能通过民事诉讼解决的司法救济制度，存在一定的缺陷：对政府可能存在的违约与违法（主要是违反行政法规范）行为的竞合，民事诉讼途径存在救济障碍。例如，在“某社工服务中心诉某社区工作和社会事务局购买服务案” 中，对于该局以服务项目评估不合格为由单方面解除合同的主张，人民法院仅能以民事诉讼规则处理，合同中不同法律属性或兼具多重法律属性的争议不能得到完美的解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定的“等协议”，完全可以理解为政府缔结的具有公共性、公益性的其他协议，当然也包括政府购买公共服务合同。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条也为私人部门不履行行政协议指出了解决问题的路径，即私人部门未按协议约定履行义务的，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定或者处理决定，并向人民法院申请强制执行。因此，行政诉讼（或行政非诉执行）应当作为解决政府购买公共服务合同争议的优先选择。

信用监管是以信用为基础的新型治理工具，在政府购买公共服务领域，合理运用信用监管手段，以间接、柔性的管理方式保证私人部门履行义务，与公私协力、社会共治的理念相契合。信用监管注重经济动因的规制方式，并不仅仅指向单一的政府购买公共服务的义务，而是使私人部门在关联市场活动中“处处受限”，以此增加私人部门的违约成本。因而，以信用监管确保私人部门履行义务，可作为监管失灵时的配套措施及时备位补救。这也是政府保证责任兜底保护属性的内在要求。

构建政府购买公共服务的信用监管制度应从以下几个方面着手：一是要将信用监管的基本法律规范上升至法律或行政法规层面，为政府购买公共服务信用监管构建完善的法律制度体系。二是建立政府购买公共服务领域的失信信息数据库，明确失信行为的范围清单，依据必要的关联性原则，记录、归集私人部门的失信行为事项，以相关失信信息作为政府实施信用惩戒的依据。对采用欺骗、贿赂等不正当手段取得准入资质的，应取消其缔约资格，公开披露私人部门的相关信息，将之列入政府失信黑名单，实施联合信用惩戒，在其他公共资源交易、政府采购、政府投资项目招投标中，限制其准入。三是将信用监管制度形塑为完整的监管链条，嵌入政府购买公共服务过程的各个关键节点，在行政规制、契约治理手段失灵或失效时，适时启动信用规制措施，以坚守社会公共利益保障的底线。特别是当私人部门出现任意中断、终止履行或者违法违约、经营管理不善等行为致使公共利益受损，在采取行政命令、主动接管、行政处罚等措施仍不能达到惩戒规制效果时，应当施以信用监管措施，禁止该私人部门进入公共服务供给领域。