公共数据授权运营的本质属性应认定为市场化交易，这由相似制度间的设计成本权衡及实质运行差异等因素所决定。这也决定了公共数据授权运营的应然合规逻辑应是制度设计不得不合理增加市场运行成本，公权力主体不过度介入市场，市场主体不滥用优势地位扰乱市场秩序。若依循此合规逻辑系统检视公共数据授权运营“要素”会发现，“主体”因滥用权力、阻碍公平竞争而易于引发政府与市场关系失衡的合规风险。“数据”因国有企业的供给主体认定模糊，公共数据的融合开发不足，而易于引发高质量数据供给不足的合规风险。“方式”因授权运营协议属性定位不清，定价策略定位不当，而易于引发价格制定不合理的合规风险。为有效防范合规风险，应通过设置不同“主体”的差异化合规标准，确保公权力合规干预市场。应通过确定国有企业的公共数据供给主体认定标准，破除公共数据所有权理念，围绕“有效删除”“标准统一”“场景合规”系统打造公共数据融合开发合规体系，确保高质量数据的持续合规供给。应通过明确授权运营协议行政及民事属性的协同定位，实现政府及市场的协同定价机制，确保差异化场景下的合规定价。

公共数据；授权运营；合规逻辑；合规风险；合规重塑

公共数据授权运营与公共数据开放在价值追求上具有制度共性。如果公共数据授权运营的质效较低就会降低公共数据供给实效，限制应用场景发展效果，阻碍数据运营的规模效应，影响运营机构的盈收能力。然而，这并不意味着公共数据授权运营可完全等视为公共数据开放。

目前，对于公共数据授权运营的本质属性认定有“公益说”“兼有说”及“市场说”，尽管这三种学说并非完全对立，但在价值取向上有所侧重、有所区分。“公益说”认为公共数据作为公共资源，不论是对其普惠开放还是对其授权运营，其本质都是政府提供公共服务。相较于政府直接负责提供公共数据的普惠开放，公共数据授权运营旨在更好地优化公共治理、实现公共服务目标、增进公共利益。如《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第4条明确“公益优先”。

“兼有说”主张公共数据授权运营兼具公益性与经济性。“兼有说”认为不宜强调公共数据商业利用而忽略其政治及社会功能，商业性利用与公益性利用需要兼顾与互补。如《无锡市公共数据授权运营管理办法（试行）》第2条明确，授权运营重点集中在“与民生紧密相关、行业发展潜力显著和产业战略意义重大的领域”，这实则是兼具“公益性”与“经济性”的体现。“市场说”主张公共数据授权运营是政府与社会具有经济效应的信息互动方式。“市场说”认为公共数据的产生并非基于营利性目的，但经过加工处理后可用于各类增值性利用场景并由此产生巨大经济价值。对此，《烟台市公共数据授权运营管理暂行办法》第1条规定的“发挥数据要素助力经济社会高质量发展的战略性作用”可视为“市场说”的具体制度体现。

整体来看，“市场说”更贴合公共数据授权运营的本质属性。“兼有说”会因模糊化的概括方式而使不同公共数据开放制度的实然价值预期产生错乱，导致处于权力优势地位的主体能够基于利己动因重塑授权运营的应然价值。如果说公共数据开放制度旨在实现公共目标，且不以牺牲其他公共利益或个人权益为代价，那么，公共数据授权运营则应是在制度设计合规、机制运行合规、风险防范合规的基础上实现公共数据的市场化交易流通。

一方面，若从制度设计的经济成本角度予以审视，公共数据授权运营的本质是市场化交易。公共数据授权运营是公共数据分类利用逻辑的体现。事实上，公权力主体在公共数据授权运营之前已经依托普惠性开放机制向社会供给公共数据。然而，若全然依托于粗放式的公共数据开放制度，虽然可以在一定程度上节约制度设计的经济成本，却会因“用户对公共数据的‘多元化需求’”与“既有制度的‘功效有限’”之间的现实矛盾而增加社会运行成本及社会治理成本。公共数据授权运行的制度设计实质是通过提高制度设计成本，来降低社会运行成本及社会治理成本的最佳方式。

另一方面，若从制度运行的差异化角度予以审视，公共数据授权运营的本质是市场化交易。不同于侧重增强政府透明度的公共数据开放，公共数据授权运营旨在引入以效率为内核的市场化运作机制，通过赋能公共数据、提升公共数据价值，继而形成高质高效的公共数据产品或服务，达到激活公共数据要素价值，强化公共数据市场化流通的效果。另外，公共数据开放的客体是原始公共数据，强调数据的原始性、权威性及接口性，而授权运营的客体则是经过特定主体加工处理之后的数据产品和服务。总之，公共数据授权运营的本质正是公共数据的市场化交易。

数据市场更像是一个不易为公众所认知的“暗池”，其中融合了组织、数据、硬件及软件等不透明“元件”。即便如此，数据市场也总是与其周围环境形成反馈循环，且更多是“主体”经由“数据”通过一定“方式”予以显性实现，并在此过程中产生权力、权利、义务、责任等法律关系。这对公共数据授权运营的要素分类亦有启示。

其一，公共数据授权运营“主体”涉及授权主体、被授权主体、运营主体及开发主体等。如《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》第5条、第8条分别规范运营管理主体与运营单位。《成都市公共数据运营服务管理办法》第7条、第9条分别规范运营服务平台与运营服务单位。其二，公共数据授权运营“数据”涉及静态公共数据、动态融合数据、数据产品及服务等。如《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》第17条、第18条分别对“数据融合开发”与“数据产品”提出合规要求。其三，公共数据授权运营“方式”涉及授权运营协议与定价模式等。《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》第18条与《济南市公共数据授权运营办法》第9条等分别规范了授权运营协议内容，《广州市数据条例》第19条对公共数据产品和服务的交易定价提出要求。

合规是一个极具场景化治理属性的概念，只有将合规置于特定适用场景才能够相对精准地界定其意涵。公共数据授权运营合规应是依托市场化交易逻辑，而市场本质是一个分布式的信息处理系统，市场化运行是市场主体在产权保护下，基于价格信号引导所做出的自主决策、自愿交易。由此，公共数据授权运营的市场化合规逻辑就应该是确保市场主体不仅要具备相对自由的自主行为能力，同时也要具有不被硬性不合理压缩的自主行为空间。一言以蔽之，符合市场规律的“权力”是合规的，在合规“权力”影响下的“主体”“数据”及“方式”才能是合规的。

此时，就要求公共数据授权运营“主体”“数据”及“方式”的合规设计，应以公权力主体不过度介入公共数据市场化运行为前提，以市场主体不借助自身优势地位挤占其他市场主体的合理自主行为空间为基础，以制度设计极力避免不合理增加市场化运行成本为保障。事实上，公共数据授权运营终归是数字技术迭代应用下的制度产物，技术构成人类活动的背景和条件，界定着人类行为的框架。公共数据授权运营“主体”“数据”及“方式”的合规设计看似复杂，却无时无刻不在遵循着“责任”这一制度内核，“责任”往往由技术掌控度、数据占有量等决定权力自由度的要素所决定，且往往正相关于权力自由度。立法者通常会推定权力自由度大的主体倾向于滥用权力，继而通过“合规”的治理机制将“责任”按比例分配给拥有不同权力自由度的主体。具体则以技术为抓手、以标准为尺度，依托规范化标准不断精准框定技术的应用边界，通过规制技术的方式确保技术合规，继而使创造技术、持有技术及应用技术的“主体”合规，使经由技术产生、处理、运营的“数据”合规，使经由技术不断创新、衍生、应用的“方式”合规。