实质性化解行政争议的提出有其相应的政策演进过程与法治背景。以《行政复议法》的出台为契机，实质性化解行政争议成为法条设定的目标。作为权力监督路径的一种，行政复议监督与其他行政系统外的监督对实质性化解行政争议具有相应的破局功能和补强功能。在党和国家监督体系下实质性化解行政争议有相应的监督转化与协同机制作为支撑，其具体表现为党内监督和国家监督之间的不同方向的转化与协同类型。而随着党的全会文件在不同时期的提法升级，权力监督转化协同与实质性化解行政争议又具备了相应的进阶原则支持。在此基础上，实质性化解行政争议还需要权力监督的完善路径续造，其主要涵盖信息线索抓手、考核评价抓手和监督体系化抓手。

实质性化解行政争议；权力监督；行政复议；党和国家监督体系；公共信用信息

“实质性化解行政争议”作为近年来逐渐进入公众视野的热议话题，首先基于其具备各种政策依据。2006年9月发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发〔2006〕27号）曾有了“预防和化解行政争议”的提法。2009年最高人民法院曾在不同文件和场合提到“实质性解决行政争议”，这种单纯的“司法解决”与整体意义上的“化解”存在区别。

在新时代，“化解行政争议”的政策提法有其升级的过程。2017年党的十九大报告对此论题的相关提法是“加强预防和化解社会矛盾机制建设”。2019年在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，相应的提法是“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。2022年党的二十大报告在相关部分提到“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。但在这些重要的文件中，都没有再专门完整提到“（实质性）化解行政争议”，尤其是缺少对“实质性”这一标准的强调。党的二十届四中全会将“实质性化解行政争议”专门提出，具有进阶性。

同时，在这一过程中，也有一些中央出台的其他专门文件从更具体的角度提到了“（实质性）化解行政争议”。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》发布。在该文件第10条“全面深化行政检察监督”中，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”被专门提到。2024年4月3日司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，强调了“推动行政争议化解在基层、化解在初始阶段、化解在行政程序中”，传统“公权力不可处分”的刚性约束逐步让位于“实质性化解争议”的功能转向。2024年12月5日，《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》中专门提到“结合办理行政诉讼监督案件，协同人民法院、行政机关依法规范推进行政争议实质性化解”。这实际上也是回应《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》深入贯彻的需要。2025年7月14日《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》发布。该文件第13条的主题正是“加强行政争议实质化解”，专门提及“做好行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等纠纷解决方式的有机衔接，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。”由此可见，国家在相应领域的司法政策对“行政争议实质（性）化解”提法有系统推进的趋势，同时也表明该提法已经成为习近平法治思想在国家治理体系和治理能力现代化方面的最新思路体现，同时也彰显了我国在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的决心，即以行政争议的实质性化解作为标准来推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

上述司法政策提法的不断深化，实际上也契合了2024年1月1日开始施行的修订版《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定。从修订后《行政复议法》第1条的规定可以看出，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”“推进法治政府建设”都属于新增的立法目的表述。有学者甚至认为，立法者采用了“大复议”概念，将行政复议等同于行政系统对行政纠纷的化解。2025年8月《中华人民共和国行政复议法实施条例(修订征求意见稿）》出台，其第2条规定也对行政复议制度目的做了全新描述，“推动行政争议实质性化解”也被置于其中。同时，对“预防和减少行政争议”的工作而言，也强调“从源头上”做起。这一方面与前述司法政策形成明显呼应，另一方面，这种表述也是对“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”等要求的直接体现。这一“政策—法治”的连线，实际上又对中国特色社会主义法治体系在行政争议实质化解方面的变现提供了直观的制度图景。2024年司法部印发的《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，对行政复议调解在“行政争议实质性化解”中的作用予以单独规定。

而在此之前，一些地方立法也已经在此方面做出相应的制度尝试，在客观上达到了为国家统一立法提供制度样板的功用。2020年6月16日，海南省人大常委会通过《海南省多元化解纠纷条例》，其第2条明确提出，“多元化解纠纷”就是“指通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径，构建有机衔接、协调联动的化解纠纷机制，便捷、高效地化解当事人之间的纠纷”。这里其实已经提到了包括“行政复议”在内的多重纠纷化解途径的并用，而2023年7月24日海南省人民政府通过《海南省行政调解规定》，专门对行政调解制度做了系统规定。该《规定》第3条将行政调解界定为“行政机关通过解释、沟通、劝导、协商等方式，促使行政机关与行政相对人之间以及公民、法人或者其他组织之间自愿达成协议，依法化解有关行政争议、民事纠纷的活动。”这种地方对纠纷化解制度的立法探索，很大程度上补足了中央立法的“最后一公里”，使得“实质性化解纠纷”这一制度目标的落实具备了很强的制度抓手，从“化解”和“纠纷”的角度入手，对化解方式的多元性和纠纷类型的特殊性都做了回应。而“实质性”则成为下一步立法在制度设计方面必须考虑的程度指标。从《行政复议法》提出“主渠道”到《行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》将“实质性”明确规定到法条草案之中，凸显了国家为解决这一立法难题做出的法治努力，也使前述司法政策得以转化为具体的法条设计和制度细节。

在政策和法条表述背后，“实质性化解行政争议”有着深刻的法治机理。对于行政争议而言，其特殊性不言而喻，而实质性化解行政争议的推动力，则更多源于作为其中一方主体的行政机关或法律法规授权的组织受到的监督。也即，通过监督促使行政机关一方在实质性化解行政争议方面有主动性，而如果不践行这种主动性，则可能通过科处机关责任或个人责任的方式来倒逼这种“实质性化解”的发生。行政复议不仅是权利救济渠道，也是监督行政机关依法行政的重要抓手。目前，就各种法治监督方式来看，“还存在监督目的不清晰、监督内容不明确、监督机制不健全、各种监督之间协同性不高等问题。”很多地方创新机制强化了纪检监察监督与行政复议监督的衔接。