环境行政公益诉讼虽具诉讼之名，实践却呈现“诉前程序主导、诉讼程序边缘”的运行样态。诉前程序因权力属性的行政化倾向、制度结构的非自足性以及价值功能的工具性特征，难以承载制度根基之责。环境行政公益诉讼的根基终究在于其诉讼程序。依诉讼的内在逻辑，其核心功能空间应定位于通过对实质争议的审理与裁判，为行政履职确立法律基准。当前环境行政公益诉讼在核心功能空间的构建上明显不足，主要表现为诉讼空间受限、案件实质争议缺失以及审判功能虚化。为实现该制度核心功能空间的塑造，应从立法层面构建系统化的制度保障机制：通过约束检察机关程序裁量权防范实质争议案件的不当消化；完善诉前协同机制实现非实质争议案件的有效分流；矫正法院裁判定位以保障司法裁判功能的本位回归。在《生态环境法典》已对环境行政公益诉讼做出原则规定的背景下，《检察公益诉讼法（草案）》应承担立法细化任务。

环境行政公益诉讼；诉前程序；诉讼程序；检察公益诉讼法；生态环境治理

探寻环境行政公益诉讼的核心功能空间，首先必须回归对其制度本质的探源。而一切探讨的起点，在于回答一个根本问题：其制度根基究竟何在？环境行政公益诉讼制度既以诉讼之名，亦以诉讼之形诞生。制度初创时，无论是“通过诉讼实现监督”的核心期待，还是以起诉率“零的突破”为标志的推进策略，都深深植根于这一诉讼底色。随着实践发展，行政公益诉讼的诉前程序日益凸显其治理效能，将“审前实现公益保护作为优先目标”成为制度发展的明确导向。根据《白皮书》统计数据，2024年度全国检察机关共提出行政公益诉讼检察建议93151件，而同期提起诉讼案件仅1160件。在这一现实背景下，环境行政公益诉讼的诉讼属性呈不断消减之势，仅具“诉讼之名”的质疑亦不绝于耳。诉前程序似乎已被视为环境行政公益诉讼制度的根基，诉讼程序反倒成为制度附庸。那么，环境行政公益诉讼的制度根基，究竟在于展现显著治理效能的诉前程序，还是在于目前看似被虚置的诉讼程序？何者方为其立本正途？

1.诉前程序的制度基因：作为诉讼的附属与准备

从制度设计的规范结构来看，现行立法将诉前程序与诉讼程序进行了一体化的制度安排。诉前程序在现行法律框架中被明确定位为诉讼程序的法定前置程序，是作为诉讼制度中不可或缺的“审查起诉”环节而存在的。行政诉权的行使不能毫无节制，并非任何诉讼请求都适于法院裁判。当事人的起诉要获得法院审理，需要满足的必备条件之一是“合法权益具备诉讼救济的必要性和实效性”，即具有“诉的利益”。在行政诉讼一般程序中，对“诉的利益”这一起诉要件的审查由法院承担。但是，在行政公益诉讼的构造中，是由检察机关审查诉的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第4款与《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条明确规定，检察机关在提起诉讼前应先行履行诉前程序，若诉前程序未能实现监督效果，则启动诉讼程序。可见，检察机关对行政公益诉讼“诉的利益”的审查，主要藉由诉前程序实现。2025年全国检察长会议上，应勇指出：“健全公益诉讼检察办案规范体系，以可诉性提升精准性规范性”。可诉性包含两个关键要求：一是值得并且能够通过司法途径予以保护的可诉性价值，二是以案件事实与法律关系已经发展到相对稳定明确从而可以进行审理裁判的可诉性时机成熟。诉前程序在此承担着培育和筛选可诉性案件的关键职能。检察机关督促行政机关履职的过程，实质上是推动案件事实与法律关系趋于稳定明确，使其达到可予以司法裁判的成熟状态。通过设置审判权介入的前置过滤机制，为行政机关保留自我纠错的优先空间，既体现对行政首次判断权的尊重，亦通过程序分流实现司法资源的优化配置。这种制度设计蕴含着检察权、行政权与审判权之间的功能分工与协作逻辑：检察机关通过诉前程序推动行政机关履职，审判机关则在案件事实与法律关系成熟时进行审理裁判，实现“行政优先、司法兜底”的权力行使序位。诉前程序的正当性亦根植于此。

诉前程序在制度初创时所承载的“审查起诉”功能，表明最初是作为诉讼的附属与准备环节而存在的。这种内嵌于基因中的从属定位，决定了其程序效力以诉讼为最终锚点，构成了其无法成为环境行政公益诉讼制度根基的基因缺陷。

2．诉前程序的实践效果：作为“制度溢出”的治理效能

随着制度的实践演进，诉前程序逐渐呈现出不依附于诉讼程序的独立性，它不再仅仅被视为诉讼的前置环节，而是逐步实现了功能上的自主性，呈现出从“诉讼场域”向“治理场域”的转向。这种转向在司法实践中可表现为三个方面。其一，将磋商程序制度化，视为诉前程序的重要实施手段。通过构建开放、互动的程序性交涉，打破传统司法与行政之间封闭单向的信息传递模式，推动检察监督从“对抗性司法”向“协商性治理”转型。其二，协同治理模式在诉前程序中的引入进一步强化其治理效能。从规范层面看，当前制度设计中的参与主体仍限于检察机关与行政机关。在实践层面，为实现对环境公益的保护，部分地区检察机关积极引入同级党委、政府、人大、政协等多方主体协同参与诉前程序，形成了开放性的协同治理格局。其三，办案机制呈现一体化演进。针对生态环境治理的跨行政区划特性，检察机关在诉前程序中探索出了跨区域、跨层级的一体化办案机制。检察机关对诉前程序的实践探索，使诉前程序突破了“诉讼准备”的初始定位，实现了从程序警示到实质保护的功能进阶，走上一条自我演进的道路。当然，这一路径并非制度设计的原初构想，而是在实践演进中产生的制度效果溢出的后发性认知。应当承认，诉前程序展现的治理效能作为中国行政公益诉讼实践的重要智慧，体现了对传统诉讼模式的创新突破，其制度价值应得到充分重视。那么，诉前程序在实践中表现出的治理效能，是否足以支撑其成为环境行政公益诉讼制度的根基？