在明确大前提之后，需要进一步审视“领域说”“违法行为说”等既有观点是否有助于实现一般威慑和过罚相当原则。在一般威慑中，适当威慑是基础，当适当威慑无法实现时，方可考虑补充威慑。设定行政罚款时数额罚与倍比罚的选择应以适当威慑为首要目标。

在中国，不同行政管理领域所呈现的数额罚与倍比罚分布不尽相同。一些领域绝大部分罚款设定为数额罚，仅少部分罚款设定为倍比罚，如《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）；还有一些领域数额罚与倍比罚的设定范围不分伯仲，甚至不少条款出现了数额罚与倍比罚的组合使用，如《价格违法行为行政处罚规定》（2010年）。那么，不同领域的错落分布是否意味着行政管理领域是选择设定数额罚与倍比罚的决定性因素？

学理中最常见的观点也是“领域说”，认为行政管理领域是影响数额罚与倍比罚设定选择的主要因素。在“领域说”之下，各个观点的具体内容及其理由有所差别。有观点认为非经营领域和没有违法所得或违法经营额的领域宜设定数额罚。之所以提出此观点，主要是认为非经营领域或没有违法所得与违法经营额的领域大多不涉及经济、金额等内容。有观点认为社会公共秩序、人大政权基层建设、侨民宗等领域适合设定数额罚，资源环保、劳动社会保障、市场秩序、城市建设等领域适合设定倍比罚。上述观点的提出主要考虑应受惩罚性的大小、能否找到用以度量损害数量的基点和违法成本或获利的可变性三个要素。应受惩罚性相对较小（如社会公共秩序类）、不易找到用以度量损害数量的基点（如人大政权基层建设类）和违法成本或获利相对稳定不易受社会经济生活发展影响（如侨民宗类）的领域被认为应当优先设定数额罚。应受惩罚性较大（如资源环保类）、存在用于度量损害数量的基点（如劳动社会保障类、市场秩序类）、违法成本或违法获利相对易变（如城市建设类）的领域被认为应当优先设定倍比罚。有观点认为治安、反恐、消防、交通管理等社会管理领域设定数额罚；经济调节、市场监管、公共服务、生态环保等领域优先设定倍比罚，补充设定数额罚。之所以认为社会管理领域优先设定数额罚，是因为这一领域的行政违法行为以非经济性行为为主，不以营利为目标，预期净收益难以货币化，罚款基数无法确定。之所以认为经济调节、市场监管、公共服务和生态环境保护等领域的违法行为优先设定倍比罚，是因为这些领域的违法行为以直接或间接获取经济利益为目的，预期收益与造成的损害更易用货币衡量，罚款基数可以表征违法行为的社会危害性，倍率系数能够根据执法概率进行调整。

“领域说”是否正当？在中国，行政管理领域是行政法上的一个重要标准，例如各个部门法的区分，又如行政主体的职责分工。然而，行政管理领域的划分不宜也无法用以数额罚与倍比罚的设定选择。行为是目的的投资。人对经济利益的追逐或多或少地投射在各行各业和各个领域。设定行政罚款旨在实现对潜在违法行为人及社会公众的一般威慑，是对行为目的的阻隔。换言之，不同目的的违法行为应当对应可威慑该违法行为的罚则。通常，各个行政管理领域行政违法行为的目的并不单一。为此，从当前立法实践来看，数额罚与倍比罚的设定并未因领域不同而有清晰的界限，反而绝大多数领域既设定数额罚，也设定倍比罚，只是设定的频率和比例有所差异。数额罚与倍比罚是威慑潜在违法行为人和社会公众的手段。只要能够实现对潜在违法行为人和社会公众的一般威慑，不受行政管理领域的限定。因此，“领域说”的正当性阙如。

一般威慑是行政罚款设定的目标之所在。唯有符合过罚相当原则，方能实现一般威慑。如何选择数额罚与倍比罚，方能既不违反过罚相当原则，也能实现一般威慑？

回归违法行为本身符合过罚相当原则，相当性判断是过罚相当原则的核心任务。只是相当性仅代表着权衡，而未包含权衡对象，权衡对象蕴于《行政处罚法》第5条第2款之中。位于过罚相当原则权衡两端的分别是行政处罚和违法行为。在行政罚款设定场景中，罚则处于一端，处于另一端的应当是拟被予以罚款的违法行为，这从过罚相当条款的文义即可解释出来。

回归违法行为本身有助于实现一般威慑。行政罚款的设定目的在于一般威慑，也即防止违法行为的发生。哪些违法行为通过数额罚得以威慑，哪些违法行为通过倍比罚方能威慑，这便是罚款设定形式选择的焦点所在。有观点认为，“依据应主义，行政处罚只有与违法行为相均衡，方能取得道义上的正当性。如果没有此等约束，一般预防之目的可能会将行为人置于被过度处罚的危险之中”。该观点实则误解了报应的含义，不可否认的是行政处罚应当体现报应，对违法行为人予以制裁。然而，如何制裁非报应主义所能阐释。一般威慑能够为之提供合理的尺度，也即理想的行政罚则应当足以威慑潜在违法行为人及社会公众。根据过罚相当原则，一般威慑的实现源于对行政处罚与违法行为的均衡。

以“违法行为说”作为区分设定数额罚与倍比罚的理据，符合过罚相当原则和一般威慑的要求。只是违法行为内涵丰富，还需进一步甄辨违法行为中的哪些因素对数额罚与倍比罚的设定选择具有决定性。

违法行为的社会危害性与违法行为人的人身危险性是过罚相当判断的主要考虑要素。违法行为人的人身危险性是个别场景的考量，影响量罚。违法行为的社会危害性则是对违法行为的客观呈现，除了量罚，亦影响行政处罚的设定。根据过罚相当原则，违法行为的社会危害性越大，所施以的处罚应当越重。在设定行政罚款时，数额罚与倍比罚的选择需要体现违法行为社会危害性与行政处罚之间的关系，如此才能有效实现一般威慑。根据《行政处罚法》第5条第2款，“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”是与行政处罚进行相当性权衡的考虑因素。事实、性质、情节和社会危害程度是否均可用来权衡违法行为的社会危害性？哪一因素对数额罚与倍比罚的选择具有决定性作用？

1. 违法行为的事实不影响罚款设定形式的选择

无论是《行政处罚法》还是相关立法释义，均未叙明何谓“违法行为的事实”。将违法行为的事实理解为违法行为主体、违法行为本体、违法行为的危害后果较为妥当。在既有的“违法行为说”之下，多数观点将违法行为事实中的某个要素（如主体、标的、危害后果）用以确定数额罚和倍比罚。

第一种观点也即“违法行为主体说”，其将主体作为选择行政罚款设定形式的标准。有学者提出针对小微经营主体可考虑设定以货值为基数的倍比罚，进而增加处罚的弹性空间。这一观点在《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第127条及地方的相关执行性立法中也有体现。将违法行为主体作为行政罚款设定形式选择的区分标准是否合理呢？首先，不可否认的是，同一罚款额度对不同经济状况违法行为主体的威慑效果并不相同。若欲对实施同一违法行为的不同经济状况违法行为主体产生相同的威慑效果，可对这些主体予以额度不同的罚款。只是，违法行为主体的不同经济状况与违法行为社会危害性的可延展性无关，无需体现在罚款设定形式的选择上。罚款设定形式的选择不应因主体的不同而有所区别。违法行为主体的不同经济状况影响的是罚款额度。无论是数额罚还是倍比罚，均包括或高或低的罚款额度，只不过计算方式有所差别。因此，“违法行为主体说”不宜作为数额罚与倍比罚区分设定的决定性因素。

第二种观点可称为“违法行为标的说”，其将标的作为选择行政罚款设定形式的标准。典型的例子是《立法技术规范（试行）（二）》。该技术规范规定，对违法行为能够以违法数额、违法所得数额、造成的实际损失等作为参考系数确定罚款数额的，可以使用处以该系数的倍数或者比例罚款的表述；对违法行为难以用违法数额、违法所得数额、造成的实际损失等作为参考系数确定罚款数额的，可以使用确定数额以内或者一定幅度以内罚款的表述。包含可确定罚款数额的参考系数，并不意味着这些参考系数与违法行为的社会危害性存在必然联系。以此为标准确立倍比罚未必符合过罚相当原则，亦未必能够实现一般威慑。例如，《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第101条第2款规定的未批先建行为尽管有可以设定倍比罚的参考系数——“建设项目总投资额”，但这一参考系数与未批先建行为的社会危害性并没有必然联系，针对该行为设定倍比罚是不适当的。因此，“违法行为标的说”不宜用以区分设定数额罚与倍比罚。