法治是最好的营商环境。罚当其过是最朴素的法治预期。近年来，“小过重罚”现象频发，如“芹菜案”“韭菜案”“拍黄瓜案”等，引发了形式合法性与实质合法性的争议，也困扰着民营经济尤其是小微企业的生存与发展。通过量罚固然可以一定程度上实现个案正义，但治标不治本。除了量罚，也有观点主张通过立法的调整应对“小过重罚”。实践中，“重过轻罚”现象也时有发生。罚款设定不合理是“小过重罚”和“重过轻罚”的重要成因。数额罚与倍比罚的错误选择是罚款设定不合理的主要表现。

2021年以来，国务院多次部署开展对不合理罚款规定的清理。《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》（发改体改〔2023〕1054号）等文件强调规范行政罚款设定，清理不合理罚款。《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）提出科学设定罚款的要求，指出“科学采用数额罚、倍数（比例）罚（以下简称倍比罚）等方法”。然而，何谓“科学采用”？设定行政罚款时，如何恰当选用数额罚和倍比罚？这是理论与实践都不容回避的课题。这一问题的解决，既关乎行政罚款设定的合理性，也将为行政罚款规则的实施适用、取消调整与备案审查提供指引。罚款制度的革新终将影响处于法律规范之下的每一个人。

行政罚款中数额罚与倍比罚的设定选择并非一个各国通行的法律问题。在美国和欧盟的限额式罚款设定体系中，限额的合理设定较为重要，个案正义主要源于罚款裁量和罚款指南，数额罚与倍比罚的设定选择问题并不凸显。相较而言，数额罚与倍比罚的设定争议通常发生在数额罚与倍比罚并立的罚款设定体系之中，如中国和日本。

问题的解决离不开理论与实践的共同供给，不可偏废。当前理论与实践中主要存在两种观点。第一种观点可概括为“领域说”，也即基于行政管理领域的不同主张区分数额罚与倍比罚的设定场景和先后顺序。循着行政管理领域的划分，何种领域适合数额罚，何种领域适合倍比罚，存在争议。第二种观点可概括为“违法行为说”。在“违法行为说”之下，又可分为“违法行为标的说”“违法行为危害说”“违法行为主体说”“违法行为性质说”等不同观点。基于违法行为中是否包含违法数额、违法所得数额、造成的实际损失等参考系数区分设定倍比罚与数额罚，可称之为“违法行为标的说”。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范（试行）（二）〉的函》（以下简称《立法技术规范（试行）（二）》）《法工委发〔2011〕5号）体现的便是这一观点。基于违法行为危害类型区分不同罚款设定形式，可称之为“违法行为危害说”。该观点认为倍比罚更适合于包含科学因果关系型危害和发散型因果关系危害的违法行为。基于违法行为主体的差异区分不同罚款设定形式，可称之为“违法行为主体说”。例如，有观点认为针对小微经营主体可以设定以货值为基数的倍比罚。除此之外，还有学者主张基于违法行为性质区分设定不同的罚款形式，可称之为“违法行为性质说”。该观点内部同样存在争议。由上观之，有关数额罚与倍比罚的设定选择并无共识。

无论数额罚还是倍比罚，均是手段，明确行政罚款的设定目的是前提。在此基础上，方可进一步厘定数额罚与倍比罚的“科学采用”标准。为此，本文首先确定了讨论行政罚款设定的大前提。一般威慑是目的，包括适当威慑和补充威慑两个维度，符合过罚相当原则方能实现一般威慑；其次，以适当威慑为标准，对“领域说”“违法行为说”等既有观点进行评价，提出违法行为性质是数额罚与倍比罚设定选择的决定性因素，直接逐利性是核心判断标准；再次，从补充威慑的角度回应数额罚与倍比罚的组合必要性；最后再提出本文结论。

数额罚与倍比罚如何选择？对此问题展开讨论之前，首先需要明确如何评价数额罚与倍比罚选择的科学性。数额罚与倍比罚是手段，应当有助于实现行政罚款的设定目的。数额罚与倍比罚的选择涉及行政处罚的设定，应当符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第5条第2款规定的过罚相当原则。设定行政罚款的目的何在？与过罚相当原则是什么关系？

第一，行政罚款设定旨在实现一般威慑，而非报应与特别威慑。行政罚款设定是行政处罚制度的构成内容之一。行政处罚是行政法上的实效性确保手段。维护行政秩序是行政处罚的终极目的。行政处罚的机能目的在于报应和威慑，威慑既包括一般威慑，也包括特别威慑。行政处罚的报应和威慑目的在不同阶段有不同侧重。首先，设定行政罚款与报应目的的实现不相关。共同体所不容许的行为应当进行违法宣告，因过而罚，行政处罚本身即违法宣告最重要的表现形式。换言之，行政处罚需要具备报应功能，从而回应违法宣告的需求。只是需要注意的是，违法宣告通过应受行政处罚行为判定即可实现。无论行政罚款如何设定，都是对违法行为的确认，报应功能无法指示行政罚款的设定路径。其次，设定行政罚款的目的并非特别威慑。行政罚款设定是立法行为，是基于社会总体状况形成的对违法行为社会危害性的大致认识，无法顾及个别违法行为人的状况。设定行政罚款与针对违法行为人的特别威慑并不相关。最后，设定行政罚款旨在实现一般威慑。行政罚款的设定意味着形成与违法行为相对应的法定量罚区间，从而使潜在违法行为人及其他社会公众对于违法行为社会危害性的轻重及其对应的制裁有大致认识，并以此为戒，此为一般威慑。数额罚与倍比罚的选择是行政罚款设定的重要内容，乃至是核心内容，直接关系着一般威慑目的能否实现。是故，一般威慑应当作为讨论设定数额罚还是倍比罚的大前提。

第二，行政罚款设定满足一般威慑，包括适当威慑和补充威慑两个维度。何谓一般威慑？一般威慑应当是充分威慑，也即足以威慑潜在违法行为人及其他社会公众不实施违法行为。一方面，一般威慑是适当威慑。适当威慑可以进行反面阐释，既不能威慑不足，也不能威慑过度。威慑不足无法实现一般威慑是不言而喻的，畸轻的行政罚款无法有效发挥行政处罚的功能。此外，所设定的罚款也不能过度。“如果惩罚过重，潜在违法者在考虑对他人不同程度的损害时，就会选择更为严重的损害。”另一方面，无法实现适当威慑时，应当予以补足。人的认知存在局限，当对某一违法行为的认识并不完全成熟时，形成与之完全匹配且能够实现适当威慑的罚则并非易事。对于违法行为的规范需求始终存在，为此不得不基于有限的认知为之匹配相应的罚则。此时，所匹配的罚则不一定能够实现适当威慑。为了保证威慑的充分性，应当通过其他处罚方案补充威慑。

第三，符合过罚相当原则的罚款设定形式选择方能实现一般威慑。《行政处罚法》第5条第2款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。就行政罚款设定而言，一般威慑目的与过罚相当原则是否相悖？一般威慑与过罚相当是从两个维度上对行政罚款设定提出的要求。一般威慑是目的，行政罚款设定是手段。过罚相当是原则，行政罚款是规则。“法律原则是法之要旨与目的的凝练，是法律规则的基础或本源”“原则起着传达法律精神、连接法律目的与法律规则的桥梁和中介作用”。过罚相当原则是设定行政处罚的法定原则。设定行政罚款时，过罚相当原则应当成为一般威慑目的与罚款设定形式选择的桥梁。“如果处罚完全无助于惩戒目的的实现，‘过’与‘罚’之间就缺乏关联性，处罚也不具有正当性。”唯有罚款设定形式的选择符合过罚相当原则，方能联结“过”与“罚”，进而实现行政罚款设定的一般威慑目的。