行政复议申请人资格在理论与实践上向来趋同于行政诉讼原告资格的演进，对此需要反思。原告资格判定以个体权利保护为主要取向，系法院于权力分工下对自身角色合理定位的结果。简单套用原告资格以判定申请人资格，可能导致合法权益要件认定过窄、利害关系把握不足且对于私益、公益的保护均无法达到足够的水平。未来，应结合行政复议作为内部监督机制所具备的特性，基于法律关系灵活解释利害关系；既解决个案争议，又通过澄清法律来拘束行政行为，切实提升行政复议的监督功能。

行政复议申请人资格；原告资格；利害关系；保护规范理论；法律关系理论

行政复议申请人是一种法律意义上的资格和筛选机制，表明将那些并无合法权益需要保护的主体排除在外，既为维护公共利益，又可防范申请人将复议变为宣泄个人诉求的场所。复议申请人资格虽具一定的限制性，但却不可过分强调，否则将对复议权利构成障碍。从法律规定可知，如何把握“利害关系”的内涵是判定申请人资格的关键。实践中较为强调复议与行政诉讼的衔接，利害关系的理解重点在于将申请人资格标准对接到原告资格标准，否则就会引发能够复议却无法诉讼的窘境。于是，原告资格判定的理论及实践被行政复议全盘引介。对此，既应当认真借鉴行政诉讼法的研究成果及实践经验，亦需对简单等同的做法保持警惕，避免申请人资格判定方法过度“司法化”。

行政复议制度自1990年代统一建构以来，有关申请人的规定较为简略。出于对权利保护与行政效率平衡的考量，复议机关依赖实践运作确定了申请人资格的判定标准。最初的标准为“行政相对人说”，即仅行政相对人具备申请人资格。法律上的利害关系标准因《行政复议法》（1999年）放松第三人的相关情形而得以确立，2007年《行政复议法实施条例》第28条第2项正式将之确立为申请人资格判定的核心依据，《行政复议法》（2023年）直接借鉴了《行政诉讼法》（2014年）确定的“利害关系”表述。此种趋势与原告资格不断变迁且呈现由严渐宽的做法始终若一。

《行政诉讼法》（1989年）并未规定原告与所诉行政行为之间具有“法律上利害关系”，2000年最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第12条明确此要求。研究者从其表述认定法律上的利害关系就是看该行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务“产生实际影响”。《行政诉讼法》（2014年）第25条第1款修改为“利害关系”，包含但不限于法律上的利害关系。对此，学者总结认为中国理论与实践对“利害关系”解释大致采行两种路径，即实际影响说与保护规范说。前一学说中的实际影响亦被称为不利影响或事实影响，此时“两要素说”发挥了重要的功用，原告资格的判定就转变为：原告所主张的权益是否值得法律保护？原告的权益是否真的受到被诉行政行为影响？这一认知符合思维习惯，然亦会引发诸多争论，如权益如何界定；再如可能引致行政诉讼与民事诉讼混淆，削弱司法的明确性等。后一学说系最高人民法院于2017年在刘某明案引入的域外理论，适用同样分为两步：一是行政行为所依据的法律规范在保护公共利益的同时，是否服务于特定的私人利益？二是原告是否落入该法律规范的保护范围内？此后被各级法院在诸多案件中加以运用与阐释，其回答了权益边界，但因过于依赖法律规范及解释，导致有时利益明显值得保护，却难以找到明确的规范，这一点在建筑规划、环境保护领域尤为突出。总之，无论理论抑或实践，申请人资格一直在主动或被动地向原告资格对齐。对此，有学者敏锐地指出行政复议法的起草者虽然要“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点”，尽量拒绝“司法”化，然而，在申请人范围上却实行与行政诉讼一样严格的资格制度，唯有具备了资格的公民、法人或其他组织才能够成为申请人，“也就是说，复议法在申请人资格上是奉行严格的‘司法’化标准的”。此种“司法化”传统体现了法院以保障个人权利为核心目标的取向，忽略了对申请人资格其他功能的关切，进一步导致申请人资格判定时不自觉间强化了原告资格所秉持的“限制”功能，即限制那些并无诉的利益而可能滥用司法、行政资源的原告进入到诉讼过程；在事实上淡化甚至放弃了行政（复议）机关承担的保障公共利益、监督行政的职责。这一思路即使在2023年修订行政复议法、特别倡导发挥“行政性优势”的大背景下，亦未发生实质性变化。

申请人资格与原告资格判定标准呈现出的一致性，既源于行政复议理论研究的匮乏，更因为行政诉讼丰富的实践及其推动，导致行政复议必须参照原告资格的判定方式展开。然而，原告资格判定并未因经年积累而减少纷争，这也给申请人资格的判定带来诸多暗影，合法权益、利害关系等立法概念盘曲交结；实际影响说、保护规范说等理论适用扑朔迷离。况且，申请人资格与原告资格采取本质相同的标准与方法，并非不无疑问，毕竟行政复议与诉讼有着不同的定位，资格的一致可能导致申请人范围呈现不必要的限缩，致使行政复议的功能定位难以全面达成。前述“司法化”最终将使申请人资格判定“私法化”，如将主观公权利视为请求权，反而无法把握其多样性、相关性的特征。对原告资格的效仿有利于行政法学与主观公权利建立关联，然而面向司法的行政法未必能够完整关照法律关系的形成并实质性解决行政法结构的深层困境。

原告资格的判定标准对申请人资格判定标准的影响主要体现为三个方面：一是从原告资格判定标准的发展分析，其始终围绕行政诉讼的定位而形成并演进。“行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护”。此种定位系法院对审判权属性的准确把握，原告资格更多在于保护个人权利，即使其将实际损害扩大至抽象的范畴（如对荒野地区的审美兴趣、对保护某种野生动物物种的关怀等）。那么，申请人资格是否袭人故智呢？毕竟复议机关的性质与法院迥然不同，仅就公共利益保障而言，前者可以或者应当更有所作为。行政机关有义务公正地达成公共利益和公共任务，如在复议中可鼓励与管理相应的公益组织成为申请人，以便让他们不仅关注违法行为，而且切实促进法律的统一适用与公共利益达成。二是从原告资格的判定标准观察，其始终作为一种资源分配工具而存在，以确保法院的稀缺资源能够分配给具有利益争议的当事人，体现了较强的自我谦抑性。此种“司法化”的判定标准即使一再扩展，仍系基于权力分工基础上的考量，对于行政领域中的新型权利或者新型法律关系明显思虑不周（如信息获取权、参与权以及公私合作等）。如何基于行政权运行的特征构建申请人资格的判定标准成为探讨的关键，而非完全借鉴法院所采行的私法或司法模式。三是从原告资格的判定标准内涵审视，为将“好事者”挡于诉讼外，法院会在原告资格审查时较早地对实体问题展开处理。尚未开始实体审理的起诉程序审查中就对当事人实体权利的有无及其归属展开讨论，显然有悖于诉讼法的法理。类似的情况在域外同样发生，美国学者指责“法院对原告资格的假定显然直接进入实体问题”。在资格判定时确定合法权益的有无，在一定程度上确实会与实体问题相关联，这里需要有时机与程度的限定，否则过早地介入实体问题将导致解释过于严苛。因应行政国家的增长与诉讼压力，此举理之当然，但对于行政复议而言就一定具有可行性吗？应当讲，申请人资格判定在本质上仅系初步性的筛选机制，需要独立于其是否确实拥有支撑复议诉求的利益。故而，“宽泛说”主张要在更多领域允许事实上的利益受害者申请复议或允许普通公众提起公益复议；允许事实上的利害关系人申请行政复议，实现自权利被害者复议向利害关系者复议的整体推进。然则，如此是否会出现本不具有原告资格的主体，先申请复议，然后以申请人身份提起行政诉讼，从而间接取得原告资格呢？此处的假设前提在于并非所有申请人均对复议案件享有原告资格，在现有机制安排中，存在着经过复议后，因复议终局决定而不可诉、使申请人不具有原告资格的情形，这足以说明问题。进一步而言，当事人并不能因其经过复议而当然具有提起行政诉讼的原告资格。个案中，针对复议决定不服进入诉讼的，法院仍须结合《行政诉讼法》及相关规定审查其起诉条件。