通过对权责清单制度实施以来涉及行政裁判文书的实证考察，可以发现行政相对人、行政机关和法院在适用主动性、适用方式、适用目的及适用效果上出现态度迥异等情形，实际运行效果并不理想，这与“权责清单制度的基础性制度效用”功能预设和价值目标相差甚远。化解该问题的逻辑起点在于明确权责清单的法律性质和制度功能。在我国法治体系中，权责清单隶属于内部行政规范性文件，但其法律效果具有外溢性。在功能定位上，行政相对人可以藉由权责清单的规范性实现权利保护；行政机关应当恪守权责清单的自制性；法院应当就权责清单的规范性进行回应。因此，未来应当尊重行政相对人无条件适用权责清单，行政机关应当补正权责清单“正确性效力”并予以法治化适用，法院应当从基本理念、审查或援引规则、工作衔接机制等方面构建司法回应型体系，由此，在推进中国式现代化进程中进一步实现权责清单制度提质增效。

权责清单；权力清单；责任清单；制度效用；提质增效

为客观、有效地考察权责清单制度的运行状况和基本效果，笔者通过司法视角，以在中国裁判文书网和“北大法宝”检索到的1019件行政案由的有效裁判文书作为分析样本，并从适用主动性、适用方式、适用目的和适用效果四个维度展开系统考察。其中，适用主体和适用方式是对权责清单司法适用现状的形式观察，适用目的和适用效果则是实质观察。鉴于行政相对人、行政机关和法院三类主动适用者的差异性，笔者从适用目的上观察行政相对人和行政机关，从效果上观察法院。

适用主动性是考察适用主体的主观态度和权责清单司法作用力的重要视角。在样本案例中，行政相对人、行政机关和法院并不全然主动适用权责清单。从适用主体的分布来看，由行政相对人主动援引的案件占比56.1%；行政机关主动援引的占比31.5%；而法院主动援引的占比仅12.0%，责令提交的占比仅0.4%。

可见，行政相对人和行政机关是主动适用权责清单的主体，近乎占据权责清单司法适用的90%。这表明：第一，权责清单已然在政府治理中成为行政相对人和行政机关共同信赖的制度保障方式，并且多数行政相对人主动将权责清单作为实现其诉求的依据，认为行政机关应受权责清单的拘束。第二，尽管《深入推进和完善权责清单制度指导意见》要求行政机关应“按照务求实效的原则，将权责清单贯穿到政府管理运行的各个环节各个方面”以及“把权责清单作为政府日常管理、行政执法、政务服务信息化、政务办事大厅及权力运行平台的基础”，但相较于行政相对人主动援引的比例，行政机关存在一定程度的保守和谨慎，这也说明行政机关在“依清单行政”上是存有疑虑的。

相较于行政相对人和行政机关，法院主动援引权责清单的占比较低，并且多存在于举证、质证、查明事实等阶段。这主要有三种情形：一是在举证阶段，作为法院责令行政机关提交其具有法定职权的证据；二是在举证阶段，由法院主动调取权责清单作为证据；三是在原、被告双方举证、质证完毕后由法院主动提出，既包括在法院主动查明的事实中作为事实依据，也包括在说理部分作为说理依据。可见，法院对权责清单的适用态度是不排斥的。从法院主动适用权责清单的案件数量与其占全年案件之比重来看，除2021年至2023年因样本总量较小产生了较大波动外，法院主动适用率从2016年的不足10%上升至2024年的28%，表明法院对权责清单予以司法肯认的积极姿态。同时，法院主动司法适用的低占比也揭示了司法权对行政权的有限介入和基本尊让。

样本案例中，行政相对人、行政机关和法院适用权责清单的方式各不相同，主要表现为作为依据、作为说理内容以及与相关法律规范一并作为依据或说理内容三种方式。

行政相对人与行政机关在权责清单司法适用上皆存在“唯一依据”和“依据之一”两种方式，但是，两种方式的适用程度大相径庭。行政相对人倾向于将权责清单作为唯一依据（样本数量有412件），而较少将权责清单与法律规范一并作为适用依据（样本数量有150件）；而行政机关则更多倾向于在适用权责清单时一并适用包括法律、法规、规章及“三定”方案在内的法律规范（样本数量有292件），而较少将权责清单作为唯一依据（样本数量有61件）。之所以出现如此差异，一方面，是因为在行政相对人的朴素观念中，权责清单即为行政机关的承诺，行政相对人以此作为信赖基础，由此作出的相应的信赖行为，在没有违法或不当的情形下，信赖利益应当被保护；另一方面，在行政机关看来，在全面依法治国尤其是全面依法行政深入人心的背景下，依法行政不仅成为行政机关的一种惯性思维，而且也是提升行政执法质量和规避执法风险的最优选择。尽管相关规范性文件多次明确“清单之外无权力”“依权责清单行政”，但是，按照公共选择理论，作为“经济人”的行政机关基于规避风险和确保执法安全的考虑，倾向于选择适用法律规范，而不是权责清单。

与当事人司法适用方式不同，法院适用权责清单的方式主要有三种情形：第一，权责清单作为唯一审查依据（样本数量有11件），亦即法院将权责清单置于等同于法律法规的地位，基本上将之作为判定行政机关具有某项行政职权的唯一依据。例如，在“贵州某某新能源科技有限公司诉织金县应急管理局案”中，一审法院直接“根据织金县应急管理局权力清单和责任清单目录”，认定“被告织金县应急管理局作为安全生产监督管理部门，履行负责危险化学品安全监督管理综合工作的职责”。第二，权责清单作为唯一说理依据（样本数量有5件）。相较于唯一审查依据，此种情形下法院对权责清单效力的认可度弱化，仅将之作为说理的唯一依据。例如，在“姚某某等诉单县自然资源和规划局案”中，法院通过政府网站公示的权责清单证明自然资源和规划局已不具有涉案事项的查处职责。上述两种情形中，法院都没有援引清单所涉的相关规范加以印证，而是直接通过援引权责清单得出结论，不过，这在司法案例中占据的数量较为有限。第三，权责清单与相关法律规范一并作为说理依据（样本数量有154件），这是法院适用权责清单最为常见的方式。具体是指，法院在适用权责清单予以说理时选择将权责清单编制来源的法律规范共同作为说理依据。例如，在“钟某某诉广西壮族自治区国土资源厅不履行法定职责案”中，法院先后援引了《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》等规范与权责清单共同证明自然资源厅保留的行政处罚权力事项。