正如前文所言，治安领域反向衔接具有较高的复杂性。但作为一项以“衔”和“接”为核心内容的制度，最重要的因素无非就是推进“衔”的动力和达成“接”的目标两个方面。正所谓“叩其两端而竭焉”。治安领域行刑反向衔接规范的完善，需要首先在衔接基础和衔接目标两个方面排除一些认知偏差的影响，建立一套正确可行的理论根据。

治安领域行刑反向衔接规范一体化的基础无疑是为什么需要衔接?对该问题的理解涉及我国“治安”领域违法行为的类型与性质等问题。概而言之，我国治安领域的违法行为包含大量“轻罪”“微罪”,单纯的行政犯占比并不高。但是由于各种原因，刑法学界关于行刑衔接机制的理论基础多借鉴法国的“行政刑罚”(Peines Administratives)理论，局限在行政犯层面展开讨论。虽然刑法的通说对自然犯与行政犯的界定有很多，如通说认为自然犯的禁止性规范本质上源于人类共同生活的基本道德准则，因此针对自然犯的惩罚观念依靠传统正义理念与社会伦理维系。行政犯是指违反了国家为实现特定行政管理目标、维护某种特定法益或社会秩序而设立的明文禁令。因此针对行政犯的惩戒更多侧重于秩序维护、风险预防与提高管理效率，以强化法律法规权威、确保国家秩序稳定、预防潜在危险等等。但是这些学理阐释与划分在规范层面并没有清晰的差异或者边界。

首先，出于历史原因，我国《刑法》与《治安管理处罚法》从未清晰区分开两者适用不同的处罚方式，比如从未规定“犯罪是处以徒刑，而轻微违法是处以(刑法上)罚款”。因此单从通过制裁手段区分存在困难。在大部分大陆法系国家，如扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理的轻微违法虽被视为行政上的违法行为，却与刑法保持了规范的一致性或者具有“刑事”的严肃性。但我国《治安管理处罚法》属于行政法中的特殊法，只有在该法没有规定时，才适用《行政处罚法》的有关规定。比如新法增加的快速办理程序打破行政处罚法规定的简易程序与普通程序的划分标准；在证据要求方面又低于刑事诉讼程序中的排除合理怀疑标准。可见，在新法中与《刑法》有衔接关系占比65.17%的违法行为从性质上属于“微罪”或者“轻罪”,却不受《刑法典》统一调整也未在相关法律中确定行刑清晰划分的标准。检察机关出具的反向衔接检察意见的功能主要在于确保行刑法律适用尺度一致、对违法犯罪行为的评价统一，避免治安领域违法行为逃脱《刑法》规范之后出现处罚结果“不刑不行”或者畸轻畸重的不利后果。

其次，我国1957年颁布的《治安管理处罚条例》在1979年《刑法》颁布之前长期用于对严重违法行为进行打击。即便《治安管理处罚条例》被废止，新《治安管理处罚法》仍然对部分轻罪进行处罚。理论上治安违法与微罪、轻罪应该有各自适用范围，但事实则是相反。以“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”为例，该罪名与《治安管理处罚法》第63条规定的违法行为具有高度重合性。本应依据《刑法》进行处理的行为却留给治安机关。根据最高人民检察院《关于2023年度全国检察机关开展行政执法和刑事司法双向衔接情况的通报》可知，检察机关监督“正向衔接”案件涉及220项罪名，其中案件数量排名第八的就是这个罪名。可见，针对该行为的惩罚存在制度性困境。另外《刑法》并非只针对判决三年以下有期徒刑罪名。因为理论上还区分了法定微罪、轻罪和事实上的微罪、轻罪。即便是判决五年以下有期徒刑的罪名也会因为“未成年人实施的犯罪”或者“情节轻微”以及“认罪认罚”而变成事实上的轻罪。因此所谓的轻罪范围十分广泛，又因个案办理的差异化又存在不仅与治安管理处罚法进行反向衔接。根据《行政检察工作白皮书(2024年)》,全国行政检察部门在2024年办理的行刑反向衔接案件提出检察意见的罪名类型中，排名前十的罪名分别是盗窃罪、危险驾驶罪、交通肇事罪、掩饰、隐瞒犯罪所得(犯罪所得收益)罪、帮助信息网络犯罪活动罪、诈骗罪、故意伤害罪、非法狩猎罪、开设赌场罪、非法捕捞水产品罪。这些罪名均属于公安机关的警察职责范围，即广义的“治安”范围。特别需要指出的是，排名第一位、第三位、第六位的盗窃罪、交通肇事罪、诈骗罪都属于违反伦理规范的刑事犯，并非行政犯。反观本次《治安管理处罚法》的修改，反而进一步限缩了“治安”领域。比如新《治安管理处罚法》将道路交通安全领域的偷开他人机动车等违法行为予以删除，将“治安管理”的范围限于治安管理部门的职权范围。历史上“治安”一词，据十九世纪末黄遵宪在《日本国志》中列明，日本有“豫审判事虽系在所管内者，得因便宜，将临检搜索之事嘱托该地之治安判事”的规定；1907年李维清《上海乡土志》中有“保地方之治安”。有学者也指出日本的治安观念来自西汉时期政论家贾谊在《陈政事疏》中就提出“治安”的思想。其实，在20世纪初期，日本经历了治安立法的阶段。这个阶段的立法内容较多，并非只涉及违警问题。即便考察1908年大清《违警律》也可以发现警察职能范围，除了现有的治安管理部门的职能之外，还包括交通、市政、邮政、市场监管、安全、卫生、宗教等方面职责。2018年党和国家机构改革之后，我国公安机关一共有24种警察种类，除了狭义的治安管理之外，还有网安、禁毒、铁路警务、交管，森林警察、海警等职责。如果从广义的治安角度出发，《治安管理处罚法》中规定的违法行为只有少部分属于单纯违反法律法规规章的行为，大部分涉“自然犯”的违法行为都会与《刑法》衔接。而这类行刑反向衔接在公安机关内部各个部门之间移送，并非因为其属“行政犯”,而是因为不同警种的公安机关管辖不同领域的“自然犯”和“行政犯”。

鉴于治安违法与刑法上的微罪、轻罪的量刑互为参考，刑事不起诉之后进行的反向衔接之处罚具有明显的合理性。特别是2018年公安部公布的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第6条第(六)项规定，“达到刑事追诉标准，但因犯罪情节轻微，人民检察院作出不起诉决定或者人民法院判决免除刑事处罚的”,属于行政处罚层面“情节较重”“情节严重”情况。对此规定说明《治安管理处罚法》承接了刑事诉讼程序中轻微罪出罪与轻罪治理的案件。虽然行政拘留15天与拘役6个月以下之间存在巨大的时间差，但实践中加重情节适用《治安管理处罚法》也可以弥补执法缺口。而“两高”《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》中则存在反向移送的矛盾。该解释第7条明确“可以不起诉或者免予刑事处罚；必要时，由有关部门予以行政处罚”的规定。但是，第2条规定“一年内曾因盗窃受过行政处罚的”,追究刑事责任时，盗窃“数额较大”的标准可以按照前条规定标准的百分之五十确定。而第3条规定“二年内盗窃三次以上”,应当认定为“多次盗窃”的标准，以适用从重情节。这样的规定会使检察机关进行反向移送时存在混乱。因为反向移送后对于未起诉的盗窃行为进行治安处罚会留下行政违法的案底。治安部门与公安机关侦查部门有各自独立的办案程序、违法与犯罪信息并不完全共享或者互相参考，当治安案件与刑事案件没有发生在同一地区时情况更甚。但是，行政人后续在一年之内再犯盗窃行为或者在三年再犯，显然被起诉或者被惩戒的力度差异巨大。检察机关的移送反而打破了法治的稳定性。特别需要指出的是，刑事司法机关让微罪出罪或者对轻罪作出不起诉决定，与刑事执行的难度有关。实际上我国执行管制的场所因大量轻罪入刑早已人满为患，致使本应该判决管制或者三年以下有期徒刑的案件大部分采取不起诉的方式出罪。但是应该严正指出，执法机关不能因为这些刑事执行的客观困难就模糊或者无视行刑规范一体化的法治要求。