新《中华人民共和国治安管理处罚法》增设了多项与《中华人民共和国刑法》直接衔接的违法行为类型，进一步强化了该法与刑法之间梯次衔接的关系。新《中华人民共和国治安管理处罚法》关于行刑反向衔接的规范较为稀疏，且有正反裂隙、标准裂隙和衔接裂隙的表现。由于错过了本次修法的窗口期，为了弥合立法规范的不足，只能从理论与监督两个层面推进治安领域行刑反向衔接的目标与任务。我国治安领域行刑反向衔接的理论基础并非来自德、日的行政犯理论，而是部分治安处罚与刑事处罚同质理论。行刑反向衔接不仅要遵循行刑规范一体化，也要维护“行刑”之间的过罚均衡。通过明确行刑一体化规范系统下的内在动态调适机制以及强统摄“行刑”两大领域的过罚均衡原则，建议扩大或者明确排除用反向衔接来调整特定年龄段行为人的违法行为。

治安管理处罚法；刑法；行刑反向衔接；行政上的违法；轻罪治理

我国从来不回避《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)与《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)有梯次衔接适用的关系。从定性角度看，媒体称《治安管理处罚法》为“小刑法”,法学界则更倾向称其为“轻罪法”或评价其“事实上发挥了‘轻罪法’的作用”。从规范层面看，《治安管理处罚法》在实施二十年后完成首次大修。新《治安管理处罚法》(以下简称新法)已于2026年1月1日实施。该法规定的违法行为条款共64条(第26～89条),可细分为180余项违法行为。这些违法行为与《刑法》梯次衔接或者适用关联的罪名至少有92个，占治安违法行为总数的65.17%,占刑事罪名总数19.05%。相较于旧治安管理法中两法衔接的比例有明显提高。需要指出的是，“治安”领域的违法行为与刑法原理中微罪、轻罪存在部分重复性和交叉性，具体适用哪部法律由执法机关决定。若由治安部门立案则有可能进行正向衔接。从理论角度，无论是采取违法一元论还是相对缓和的违法二元论，行政违法和犯罪的最终定性都是择一的，因为犯罪可以包纳对行政违法的评价。但在实践操作中却异常复杂。治安处罚相对人主动缴纳罚款或被执行拘留后，该案件仍可能被移送至刑事程序。这样的操作从理论上看有违“一事不再罚原则”,行政与刑事处罚权被重复行使易被质疑。从规范依据上，则会以这类处罚分属行政或者刑事两个领域而规避了“过罚相当”或者“禁止重复评价”原则。

从反向衔接来看，针对因不起诉或者被判无罪而反向移送给治安机关的案件，若这些违法行为与刑法罪名具有直接衔接适用关系时，原则上可以进行反向移送。需要特别指出的是，我国从未在任何一部法律上明确规定，刑事处罚与治安处罚之间属于“两选一”的关系或者只有重罚吸收轻罚(罚金吸纳罚款，自由刑吸纳拘留)的关系。事实上，除了明确涉及衔接关系的具体违法行为条款之外，新法中仍有许多条款与《刑法》规范具有适用关联性。所以，刑事处罚与治安处罚之间既可能双罚也可能单罚(或者“吸收罚”),也可能补罚。根据认罪认罚等轻罪治理机制，检察机关有权在犯罪嫌疑人认罪认罚，或者与企业、事业单位达成和解并赔礼道歉、赔偿损失等情况下决定不起诉。因此，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第177条明确规定检察机关对未被刑事处罚而需要进行行政处罚、行政处分或者没收的案件进行反向移送。新法也没有排除向治安领域反向移送的可能性。综上，治安领域行刑正向和反向衔接的规范逻辑与办案流程既是确定且清晰的。但在实践中行政机关仍然存在有案不移，以罚代刑的情况。究其原因，除了办案态度与能力等因素外，行政执法证据与刑事司法证据标准差异巨大，违法与犯罪构成规范存在不对应与模糊性。而在反向衔接方面，除了治安违法行为构成与犯罪构成的规范不通约，还存在对适用《治安管理处罚法》是否应将《刑法》或者《刑事诉讼法》中规定的“违法阻却”要素进行参照适用?新法对以上问题未作回应，也未增加行刑反向衔接的细致规定。立法层面不予明确，会让行刑反向衔接的实践举步维艰，治标不治本。

从最高人民检察院向全国人大所作报告公布的数据中，统计出2018—2024年决定不起诉人数占决定起诉人数的比例在2019年之后上升为两位数，为10.46%;2022年的比例达到35.64%;2023年下降为29.50%,但所有不起诉案件数量仍然接近各不起诉案件量的三分之一左右。

新《治安管理处罚法》是治安领域呈现新特征、新态势的情况下在立法层面的积极回应。但新法关于反向衔接的规定与新形势并不完全相符。2023年7月14日，最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》,明确了行刑正向衔接和行刑反向衔接中的监督机制，且已经运行两年有余。根据最高人民检察院《关于2024年度全国检察机关开展行政处罚和刑事处罚双向衔接情况的通报》,制发行刑反向衔接检察意见的行政主管机关中，公安机关排名第一。根据《行政检察工作白皮书(2023)》,2023年对检察机关决定不起诉但仍需给予行政处罚的案件，向有关主管机关提出检察意见114124人，占不起诉人数的19.76%。可见，治安领域的行刑反向衔接是常态，但治安领域的反向衔接规范却极为缺乏。这种规范的稀疏为具体执行留下了过大空间，很容易导致不当衔接(见表2)。本次修法在行刑反向衔接层面的现实需求存在巨大差距，不仅仅表现在规范罅隙，还在于有可能走上实践歧路。行刑衔接的良性运行，至少包含“衔得住”“接得准”“行得顺”等特征。然而，审视新法，治安领域行刑衔接规范仍有巨大的“裂缝”。