不过，政务数据开放并非政府信息公开制度的简单延伸，而有其独特的技术与组织逻辑。以数字技术、相关基础设施及组织架构为依托的数据开放框架，是公共问责制的必要组成部分。实际上，仅仅获得原始数据集并不能自动导致公民的参与和介入，因为大多数公民并不具备直接查找、理解或解释数据的必要技能。故而，简单开放政务数据集，并不能直接提高政府透明度，反而会分散人们对透明度的注意力，甚至侵蚀原有的信息公开制度。因此，为了保证政务数据开放真正促进参与民主与公共问责，政府和社会还需提供公民数字化参与所需的关键结构、流程工具和组织要素，例如强化中介机构提供的数据可视化解释、设置友好的政府开放数据门户网站、列出并向用户提供基于开放数据而设计的应用程序，从而真正激活公民的数字化参与。在此意义上，“开放政府数据”将提升透明度的重点从通过官方文件事后、个别化、节点化监督政府，转向鼓励公众通过获取政务数据来全流程、积极、持续地参与政府治理过程。由此，政务数据开放可培养更积极的公民意识和更具协作性的民主体制，可利用参与者的热情与知识来解决公共问题，形成多元化的合作治理网络。

综上可见，政务数据开放制度的目标，并非仅限于实现政务数据的经济价值，还需要考虑政务数据开放的社会价值和政治价值。这种具有复合性的目标，应当成为政务数据开放制度的价值基础和方向指引。

在理想条件下，政务数据开放制度的多重目标应均衡、充分地得到实现。然而，虽然政务数据开放的多元目标具有非竞争性、非排他性特征，但这种非竞争性和非排他性是相对的。数据的技术特性不等同于其作为生产要素的社会特性。政务数据同样面临其他社会生产要素在特定的组织、技术、管理现实中的约束性变量。

具体而言，在政务数据处理能力、管理资源、市场自主程度等环境要素构成客观约束的前提下，一部分政务数据的开放与获取会产生排他效应，从而表现出相应的竞争性和稀缺性。例如，在数据开放的技术标准上，政务数据开放往往要求数据满足一定的技术标准，比如原始的、机器可读的。政务数据开放所强调的“机器可读性”，意味着政府需对数据进行标准化分类、质量控制、生命周期管理以及提供稳定而安全的开放平台和接口，涉及存储、计算、安全、运维等一系列专项工作。这是一项投资巨大的系统工程，与政府的财政能力和管理效能密切相关。尤其是对于环境、交通、气象等需要动态更新的数据而言，通过API接口实时提供意味着较高的技术成本，这成为制约政务数据开放范围与强度的关键因素。此外，从数据开放的管理体制来看，数据的开放和利用需要相应措施来规范数据的开放和交易过程，并针对特定利用场景提供相应的政策引导及补贴。比如，满足安全标准和应用需求的数据的审核、整理、复制、提供乃至后续的市场监管，都需要占用政务数据管理机构的资源。即便是对无条件开放的数据集，也可能存在下载速率、更新程度等方面的差别。并且，在政务数据管理机构对数据利用进行规制的过程中，不同规制策略的选择也将影响不同主体利用政务数据所能产生的效用。例如，在市场上已经存在相关数字服务的情况下，政府如果出于公益需要强化部分气象、地理空间、信用等数据的开放，可能会导致国家“接管”私营数据提供行为的效果，这将对数据市场带来冲击。也就是说，国家提供的数字公共服务与市场主体的数据利用生态之间，具有一定的竞争关系。国家需要根据市场自足程度与长远发展的需要，审慎评估其进入或退出数字市场的必要性与合理性。

在此情况下，面向不同利用需求与利用主体的政务数据开放利用之间，将会形成一定的竞争关系。政务数据开放的公共服务与治理功能，及其所能发挥的经济增值与商业利用功能之间，将会产生一定的张力。由此，政务数据开放的议程设定、开放重心、资源配置、规制策略在很大程度上决定了政务数据开放在不同层面的具体功效。

对此，有观点认为，政务数据可划分为面向大众的公共信息资源及面向数据经济发展的可再利用数据。前者主要是政府在履职中产生的基本信息和统计报表，可纳入传统政府信息的范畴，应自然公开供公众使用；后者则更多地服务于商业和经济价值，可通过对原始数据进行分类、清洗、汇集、标注和必要格式转换等，转化为可再利用的数据资产，可附条件地、限定范围地开放。由此，两类数据各有侧重、各得其所。然而，这种以数据类型来决定数据开放价值及利用模式的观点值得商榷。不可否认，社会主体对不同类型的政务数据的利用需求和偏好的确存在一定差异。例如，统计、登记、税收方面的政务数据往往能够直接揭示政府运行过程中的程序性问题，因此其参与和监督等价值更为突出；而文化、教育、景观类数据的公共服务效用更加显著。金融、空间、能源、电信、建筑相关的政务数据，则具有更为显著的经济利用价值，因此更受数据企业青睐。然而，这些政务数据在一个维度的显著价值，并不排斥其他维度的利用价值。因此，政务数据的价值并不能仅凭数据类型，而应根据具体的应用场景和使用方式来判断。政务数据的开放往往能够同时实现多重价值和目标，这是一个持续性的探索与创新过程。

例如，欧盟《建立欧洲共同体空间信息基础设施指令》（The European Inspire Directive）确立了地理空间数据的开放架构，这类数据的开放不仅提高了政府在空间规划与环境治理方面的透明度和工作效率，还提升了公众对城市治理的参与能力，也促进了行业部门的商业模式创新。在英国，地理空间数据在支持公民参与地方建设和社区建设过程中的价值已得到广泛认可。公民可以访问有关其所在社区的空间数据，并绘制相应的数据源地图，实现参与式治理。德勤公司为英国商务部撰写的研究报告表明，在部分政务数据利用场景下，即便保守估计，政务数据开放的社会和政治价值（如强化民主参与和公共问责、提升公共决策的系统性、改进环境治理、增强社会凝聚力）至少是其经济价值的三倍。只注重特定政务数据的经济效益，实属因小失大。又如，经济、人口方面的统计数据有利于社会主体参与公共机构的循证决策和规划自身生活，也有利于商业组织调整自身的企业发展和创业活动。其中，不同利用主体的利用方式与条件需求存在差异，媒体和公众、非政府组织、民间分析人员更倾向于更高层次的经过处理的综合数据，商业主体、研究人员和科学界则更希望获得更详细和更复杂的原始数据。其中，通过数据分析交叉验证结论，还能够进一步提升政务数据开放的功效，减少数据缺陷引发的潜在损失。整体而言，政务数据开放所能实现的价值是伴随利用场景与条件的变化而变化的，动态、开放、多元的利用方式才能促成整体效益的最大化。故而，不宜将一部分政务数据与商业利用途径完全绑定，而忽视了其所能实现的政治与社会功能。

因此，如何权衡政务数据开放利用的不同价值和目标，对公共数据管理机构而言是不小的考验。在这方面，挪威学者海瑟·布鲁姆菲尔德（Heather Broomfield）在分析欧盟开放数据实践后指出，从过去到现在，欧盟都有一种利用公共部门数据推动数据经济发展的紧迫感，实际上PSI指令就深深植根于欧洲数字经济的实现；相较而言，开放数据则主要植根于政府透明度和问责制的理念，并没有在PSI指令中得到充分凸显。从法律逻辑来看，欧盟PSI指令主要面向数据企业，具有很强的竞争法色彩，即强调国家应当平等地向市场主体提供政务数据，尽可能确保政务数据公平地得到经济利用，避免数据垄断，从而实现长期的市场自由和繁荣。也就是说，“确保内部市场的竞争不被扭曲”是其核心目标。不过，这种“经济优先”的视角，可能会忽视社会利用政务数据的潜力，淡化政务数据开放的公共服务与民主参与色彩。由于不同利用主体的技术能力不同，经济导向的政务数据开放很可能演变为对部分企业的实质性补贴，并将具有政治与社会功能的公共资源完全经济化，不断放大社会中的数字鸿沟。尤其是基于营利目的而向少数市场主体开放公共数据，将会影响公众知情权的实现，影响公民对政府的制衡和监督。比如，欧盟PSI指令在选择政府应当优先开放的高价值数据集时，更多考虑的是市场效益和经济增长，且往往通过下载量等技术指标明确优先开放次序。相比之下，更有利于公民参与的数据发布与相关政策支持被置于次要的地位。一种较为普遍的做法是，由于担心开放政务数据会引发公众对政府行为的批评，部分欧盟成员国甚至采取“策略性不透明”公开的方式，将数据开放的资源集中在数字经济层面，避免以政治效益为中心来确定高价值数据集的开放。对此，欧盟内部已开始进行检讨。越来越多的人指出，为了走出这一困境，决策者需要将影响数字化转型的政策和法规纳入基本权利和民主框架；政务数据管理机构需要根据不断演变的数据利用场景和条件，协调不同层次的政务数据开放。