欧盟上述经验对我国政务数据开放制度建设可提供一定的借鉴。从历史发展来看，我国政府信息公开制度推行相对较晚，在政治监督和问责方面的潜力尚未被充分发挥。因此，在政府数字化转型的浪潮下，忽略数据开放在加强政治监督方面的潜在价值，更加值得警惕。在技术和资源约束的条件下，只注重政务数据的经济功能可能会挤压其他功能的实现，所以更需要统筹兼顾。偏向政治、社会价值的公益性利用与偏向经济价值的商业性利用需要兼顾与互补。从管理者视角看，政务数据管理机构在决定是否开放以及如何开放（许可、收费、监管）时，应权衡经济与政治目标；如果不同目标之间发生冲突，则必须在场景化协调的意义上进行权衡。

所以，政务数据公平利用中的公平，不应该仅停留在竞争法逻辑下的公平，还应该迈向多元、广泛的社会主体公平利用政务数据的制度生态。对此，一方面，应当完善政务数据开放利用的管理体制，形成一套兼顾多元目标、具有系统性与整体性的开放结构。政务数据管理机构对数据开放方案进行决策与评估的过程中，应当全面考量政务数据利用的不同价值目标，实现多重目标之间的融贯。比如，行政组织对政务数据开放利用相关工作的注意力分配，会直接影响到数据利用水平的高低。对此，瑞典在评估地理空间数据开放的效益时，同时涵盖了经济效益、公共服务质量、公民参与等多项内容并赋予相应的权重，促使政府通盘考虑多种相关因素，促进相关利益的最大化协调和整合。进而，政务数据管理机构在不同利用场景中，也应当反思性、动态性地调整监管强度和政策选择。唯有正本清源，明确政务数据开放多元价值目标的统筹兼顾，才能避免单向度的数据开放。另一方面，国家应针对社会主体公平利用政务数据的条件和能力差异，完善辅助性、担保性的措施。无视社会主体的能力差异，将所有政务数据利用者置于自由竞争的公共数据市场之中，很可能会放大原有的“数字鸿沟”。国家应当通过各种途径、方式和程序保障公众对政府数据平等获取和使用的权利，促使所有利益相关者提升与优化利用政务数据的技术资源、知识和能力，尤其是提升数字弱势群体利用政务数据规划自身生活、参与公共讨论的能力。

在明确政务数据开放价值目标与制度逻辑的基础上，我们可进一步对我国政务数据开放实践中的授权运营机制进行反思和检讨。

当前，在现实约束条件下，政务数据开放面临“有用的数据公开往往有风险”“社会主体不具备足够的技术能力”“政策持续性及落实能力较低”等问题，政务数据管理机构“不愿开放、不敢开放、不会开放”的现象较为普遍，导致数据开放出现“总体规模小、数据质量不高、供需匹配度低”的局面。由此，通过授权运营制度引入“有专业能力、可信和合规的市场主体”，似乎成为解决当前困境、盘活数据资源的创新机制。

从授权运营制度中“授权”的内涵观察，实践中的政务数据授权运营主要可分为两类：一种是“公私合作履职式”的授权运营，即政务数据管理机构通过政府采购方式购买数据企业的技术服务，或是通过招投标方式确立特定企业，对数据开放平台进行特许经营，从而借助市场力量的组织优势和人才、技术优势来缓解公共数据部门的技术资源匮乏问题。在这一模式中，市场主体辅助或代替公共部门对政务数据开放进行具体操作，但并不对政务数据的利用资格进行额外限定，不排斥其他社会主体申请利用政务数据，只是为政务数据管理机构履行数据开放职责提供组织保障与技术支持。因此，这种授权运营，主要是数据基础设施（政务数据开放运营平台）层面的授权运营。另一种则是“国有资产管理式”的授权运营，即将政务类数据开放定位为国家所有的数据资产的管理行为。基于此，政务数据管理机构有权将政务数据使用权或经营权通过特许经营方式，排他性地授予社会主体。

目前，基于政府部门对政府财政收入增长方式转变的迫切需求，“国有资产管理式”的授权运营实践不断涌现。这一授权运营模式更强调市场化目标，即通过公共数据开发利用所带来的增值和收入，开掘地方财政收入的新来源，即“数据财政”。然而，这一模式在法理逻辑、制度功能与实定法依据等层面都值得反思。

政务数据“国有资产管理式”的授权运营，前提是将政务数据的所有权配置给政府，并按照类似自然资源特许经营的方式管理。但这种逻辑并不符合政务数据的属性，也违背政务数据开放制度的目标。从物理特征上看，政务数据具有可复制性、非消耗性等特点，并非具有零和博弈性质的有限资源，因此不能简单套用宪法上的自然资源条款而确定国家所有权。并且，“开放数据不是政府的一个高价值收入来源，而是一种公共产品”，政务数据具有服务于整个社会的公共属性，应遵循开放性的公共服务与给付行政逻辑，以充分发挥其经济、社会与政治价值，而不应照搬自然资源特许制度的竞争性、限定性、经营性利用规则。

从比较法角度看，绝大多数国家未将政务数据归属于政府或国家所有。根据美国版权法第105条的规定，联邦政府创建的信息不受版权保护。联邦政府进行数据开放时无需考虑数据权属问题，而是聚焦于具体的管理权和开放模式。从价值目标看，美国开放数据（OpenData）战略的核心目标在于：第一，优化政府的公共服务职能，使公民能够获取高质量的数字化政府信息和服务；确保以智能、安全和可负担的方式进行政府的数字化转型，释放政府数据的效用，以刺激创新、促进经济增长和提高政府服务的质量。第二，促进来自公共和私营部门的各种行动者公开披露数据，优化数据流通与开放的整体环境。第三，将透明度和问责制的问题置于数据开放的核心，增进公众参与和问责。实现这些价值目标，并不需要为政务数据配置所有权。在欧盟，立法者非常警惕公共数据管理机构按照国有资产的方式处置政务数据的做法。PSI指令的一个核心目的就在于减少数据市场的准入壁垒、促进数据再利用、确保公共部门与私营信息产业公平竞争。

此外，即便是设置政务数据权属规则的国家，其设定权属的主要目的在于明确政务数据管理机构的职责，而不是为了将政务数据视作国有资产。在澳大利亚，虽然法律承认政府制作或委托制作的部分作品上存在版权，但这一权属规定并不是为了将政府数据转化为营利性的资产，而是为了实现两个目标：其一是促进政府官方出版物和出版数据的准确性和完整性；其二是便于借助知识共享许可证设定数据开放的条件、费用和使用者义务。事实上，即便不规定政府对公共数据具有所有权，政府也可以通过其他手段对公共数据进行充分控制和管理。例如直接对使用者规定合同义务、技术机制。就此而言，政务数据无版权抑或有版权，都只是策略性的选择。也就是说，明确公共机构在大数据时代进行要素流动配置、提供公共服务与给付的权责定位，就可以实现政府数据开放管理的目标，并不需要借助明确的产权界定来实现。已有国内学者敏锐地观察到了这一点。程啸认为，公共数据的权属归属于何人并不重要，重要的是如何实现共享与开放。无论国家机关还是公共服务机构，对于公共数据都不应当享有私权利。张新宝强调，公共数据授权开放的重点在于促进市场主体对公共管理数据的多元化利用。在国外，学者普里马韦拉·德·菲利皮（Primavera De Filippi）和莱昂内尔·莫雷尔（Lionel Maurel）也指出，强调公共部门对其所控制数据的权利，可能导致制度重心从数据公平利用转向公共部门对数据的排他性支配，这可能会加重潜在数据利用者的担忧——公共数据的利用有可能构成对政府资产的侵权，因而利用主体必须要依循和服从政府的资产管理逻辑。

综上可见，政务数据的“合理与公平利用”“规范管理”“不可侵占”等制度目标，与政务数据所有权（不论是宪法所有权还是民法所有权）之间不存在必然的逻辑关联。设置政务数据政府所有权或国家所有权，既缺乏法理上的依据，也缺乏现实必要性。政务数据开放的“阿基米德支点”，应是建立一套国家与社会之间公平、理性、透明、安全的数据利用秩序，而非在政务数据上设置所有权。