规定政务数据政府所有权，进而采取“国有资产管理式”授权运营的做法，将导致“与民争利”和“地方数据壁垒”，这将对政府数据开放制度及公共利益造成伤害。

第一，贸然规定“国家所有”或“政府所有”，将进一步刺激公共机构的经营动机与逐利冲动。从公平竞争的视角来看，促进民营经济发展壮大的根本途径在于保证各种所有制经济依法平等地利用数据要素，公平参与市场竞争并同等受法律保护。只有当足够多的、足够活跃的数据企业参与到数字市场中，才能真正形成有活力的数字市场。然而，一旦设定政务数据为政府所有，必然关联到政务数据所有权的收益与资产处置权限。授权运营事实上会导致“收钱运营”。政务数据管理机构很可能以有偿方式来促进数据管理和回收运营成本，甚至创造收益来补充地方财政，实现政府直接收益的“近利”，导致“数据财政”乱象。这会诱发诸多歧视性做法：一方面，国有企业在授权运营中往往处于优先地位，能够通过“近水楼台先得月”的方式利用公共数据产品，引发不正当竞争；另一方面，授权运营机制通常以招投标等排他性授权模式实施，只有极少数规模庞大、资本雄厚、技术能力强的大企业能够参与其中，这导致其他社会主体获取政务数据的难度较大，只能被动接受前者提供的数据产品和服务。尤其当授权运营服务价格缺乏统一管制时，被授权主体在资本的逐利驱动下，可能不断推高数据获取成本，增大其他社会主体利用公共数据的难度。除此之外，还很可能出现不公平高价、无正当理由拒绝交易或附加不合理交易条件、差别性收费等不公平竞争行为，造成数字市场的结构性扭曲。可以说，这些歧视性开放利用策略不仅不利于作为创新主体的中小企业充分利用数据要素，降低市场的资源配置效率，同时也抑制了政务数据所能产生的社会与政治价值。通过“国有资产管理式”授权运营来盲目追求“数据财政”的做法，是一种竭泽而渔的表现，将阻碍数字社会、数字经济、数字政府的建设。

规定政务数据归政府所有，也会导致一个地方的政务数据归本地政府所有的“数据地方化”格局，这不利于政务数据的跨区域流通利用。也就是说，政务数据归政府所有，很可能导致政务数据的“地方壁垒”。实际上，在目前的授权运营实践中，大多数地方都只授权本地区内的企业运营数据，已存在“区域封锁”之隐患。部分地区采取的分行业、分类型授权的模式，还可能进一步造成不同行业和领域间的壁垒。由于目前没有统一的政务数据市场，政务数据的收费定价、利用条件都可能出现各行其是的现象。在比较法上，欧盟一些成员国已经面临相应的困境。不同成员国的政务数据管理机构对相同类型数据集收取的价格大相径庭，由此造成市场分散；一些成员国的进入壁垒高于其他成员国。除市场分散外，地方主义的收费和特许，还对中小型企业和初创企业利用政务数据产生负面影响，因为大型公司可以轻松负担跨地域公共数据集的购买，而创新型中小企业或初创企业却难以负担。这意味着整个社会都要承担数据壁垒带来的外部成本，因为社会中可以开发的创新服务和产品数量将受到抑制。欧盟上述教训具有很强的警示意义。

第一，从实定法层面来看，规定政务数据归政府所有，以及设定授权运营这一许可，都存在形式合法性困境。数据所有权是一种基本的所有权设定，属于严格的法律保留事项。对此，地方性法规和规章显然不具有立法设定权。而授权运营作为一种特许，本质上是一种行政许可。按照行政许可法的规定，行政许可的设定和实施必须符合法定条件，地方性法规和规章创设行政许可受到行政许可法的严格控制。当前部分地方立法设定政务数据的所有权进而设定授权运营规则，很难满足立法法、行政许可法的合法性要件，因此面临与上位法相抵触的合法性危机。

上述分析表明，当前的政务数据开放制度，在很大程度上被错误地转换为“国有资产管理式”的授权运营，这在法理上偏离了数据开放目标，实践中甚至会出现目标与手段的背离，亟需予以纠偏。在上述讨论与反思的基础上，有必要重新检视政务数据开放的制度架构及实践，在政务数据开放价值目标的指引下，对政务数据开放制度进行反思性重构，真正促进政务数据的有效和公平利用。政务数据开放制度的再建构，起点是回到政务数据开放的价值目标，以此匹配相应的机制选择。具体而言，可以建立“二元授权运营机制”。一是在政务数据基础设施的授权运营层面，建立和完善“公私合作履职式”的授权运营模式，合理引入社会力量完成行政任务，避免单纯商业导向和政务数据资产化风险，增强政务数据开放的便捷性，优化数据生态构建。二是在具体政务数据许可管制的授权运营层面，将侧重政务数据资产化的“国有资产管理式”授权运营，转变为基于风险防控与维护市场秩序而审慎限定数据利用资格的授权运营模式。这种“利用资格调控式”的授权运营应当恪守必要限度，政务数据管理机构虽然可以针对市场失灵与高风险事项进行调控，降低其中的各种技术和制度不确定性，但仍应尊重与保护市场内生秩序和利用主体的自我负责机制，审慎设定许可事项及具体条件。

1.平衡商业性与公益性的政务数据利用
      在“公私合作履职式”的授权运营中，政务数据管理机构在组织建设开放服务平台时，需要平衡商业性与公益性的政务数据利用。成功的政务数据开放计划不仅需要公开原始数据，而且需要具备将公共数据转化为具有经济、政治与社会价值产品的机制设计，这一过程应当满足社会主体的多元化需求。不过，“公私合作履职式”的授权运营需要针对特定的行业和应用场景进行数据处理、模型开发和具体运营，需要在前期投入大量的资源。优先投入哪些行业？应用哪些场景？针对哪些目标群体？这些问题会引发一定的价值博弈与利益竞争。政府数据授权运营作为公共任务的目的在于确保政府数据利用的公平性、广泛性，因此国家仍要在“公私合作履职式”的授权运营中履行对数据开放的结果担保义务。

在政务数据利用需求上，不同的目标群体有不同的利益需求，纳入数据开放决策考量的不同利益的权重大小也存在差异。在大力推进公共数据授权运营改革的同时，要警惕公共数据授权运营探索的发展导致公益性政务数据利用实践萎缩的危险。尤其需要注意的是，商业性的公共数据授权运营相较于公益性的公共数据授权运营，更容易产生显著的经济效益和短期价值反馈，公共数据管理机构与授权运营平台可能顾此失彼。比如，当下一些地方根据政务数据利用的安全风险将数据利用方式分为“可用不可见”（高风险）与“可用可见”（低风险）两种类型。针对“可用可见”数据面向社会进行广泛开放；针对“可用不可见”的数据利用则委托国有企业运营成立专门的数据开发利用平台。由此，市场主体可以依托可用不可见的原始数据，与授权运营平台合作开发数据产品，并进入大数据交易所流通交易。授权运营平台可以在其中进行成本性收费，乃至合理范围内的效率性或营利性收费。这一授权运营模式虽然可以拓展公共数据开放利用范围，降低数据利用的安全风险，但是过度倚重商业利用导向的政府数据授权运营，可能异化为变相的“国有资产管理式”授权运营，同时挤压“可用不可见”数据服务于公益用途的空间。

应当看到，“可用不可见”这类模式依托平台的建模能力和工具箱（如隐私计算、数据沙箱等）提供可视化工具，能够帮助使用主体降低开发门槛和安全风险。同样地，这一技术途径也存在服务于公益性数据开放利用的空间。在实现公共数据的政治与社会价值的过程中，同样需要相应的中介机构将海量数据转化为公众可以理解的信息，提供政务数据利用的中介服务。例如，在英国，教育部门可以与企业合作，在“可用不可见”的技术条件下利用包含有个人隐私信息的教育类政务数据，提升公共服务效能。然而，面对经济效益明显、见效快的商业性授权运营制度，行政机关可能基于利益导向调整政策优先级，侧重推进数据产品开发交易而忽视公共服务职能的发挥。因此有必要强调，公私合作的授权运营既应当凸显对企业的便利，又应通过数据生态系统的建构为公民个体提供服务，与民众建立更紧密的数据链接。授权运营平台应当更多地考虑数据获取和利用末端的公民个体的需求。