政务数据开放之价值目标，应定位于在公平合理条件下保障多元的市场和社会主体获取和利用公共数据，从而推动政务数据利用的经济、政治效益和社会福利的整体增长。国家应协调政务数据开放的多元价值目标，为社会主体公平利用政务数据提供实质条件，形成一套兼顾多元利益、具有系统性和整体性的开放、运营和管理体制。当前一些地方规定政务数据归政府所有，进而采取“国有资产管理式”策略进行授权运营的做法，缺乏法理层面的依据，在制度功能上也将引发“与民争利”和“地方数据壁垒”的双重负面效果，亟需予以纠偏。政务数据授权运营制度的再建构，需要考虑政务数据开放的价值目标，从而匹配相应的手段选择。应考虑建立“二元授权运营机制”：一是在数据基础设施层面，完善“公私合作履职式”的授权运营模式，避免过度商业导向和政务数据资产化的法律风险，增强政务数据开放的便捷性与数据生态的构建；二是在具体政务数据的管制策略层面，将侧重政务数据资源资产化思路的“国有资产管理式授权运营”，转变为基于风险防控与市场秩序而审慎限定数据利用主体资格的授权运营模式，从而保障政务数据利用的公平竞争，提升政务数据利用的社会效益。

政务数据开放；数据权属；数据中介；授权运营；数据公平利用

政务数据开放追求经济价值、社会价值和政治价值的复合目标，应当将它们统筹并作为开放制度的基础和指引。在理想条件下，多重目标应均衡实现，但在实践中，其非竞争性和非排他性特征受到技术、管理等因素的限制。

授权运营是政务数据开放利用的实现方式。因此，理解政务数据授权运营制度，应当回到制度的源头——政务数据开放。在数字时代，基于大数据的政治与经济效益，各类数据资源的汇聚成为“数字赋能”乃至“数据赋财”的基础性要素。政务数据是作为平台的政府在履行公共管理和服务职能过程中形成的各种数据。政务数据具有公共性，此种公共性源于政务数据的主体公共性、职权公共性、财政公共性、平台公共性。政务数据之所以是“公共的”，是因为政务数据与公共管理和服务的职能相关，并且是利用公共财政资源而产出的数据。因此，政务数据管理机构负有相应的开放义务，应将政务数据用之于民、惠之于民。

政务数据开放具有重要的经济、社会和政治价值。在经济价值方面，随着数据处理技术的进步，对于市场主体而言，获取和利用不同类型和不同来源的数据，意味着大量的经济机会。政务数据承载了大量有价值的信息，政务数据开放有助于市场主体从政务数据中获得参与经济活动的能力，从而创新商业模式、创造多样性的服务产品，并创造相应的就业机会。在现实中，虽然大多数市场主体对政务数据有强烈需求，但却受限于权力、资源和技术而无法采集。政务数据开放则要求政府从效益导向出发，将原本封闭于政府内部的数据资源转变为市场主体在生产、销售、物流等环节进行高效利用的数据要素，并通过数据融合加强企业原有数据的价值，促进数字产业创新。

在公平合理条件下获取和利用政务数据，对于缺乏数据收集的基础设施或不具有规模优势的中小企业和初创企业的发展尤为重要，能够推动数据利用效益和社会福利的整体增长。一方面，政务数据开放往往能让一部分中小企业或初创企业克服进入数字市场所需的最低可行数据规模。因此，获取政务数据可被视为中小企业和初创企业发展“数据驱动型”商业模式的“垫脚石”。另一方面，政务数据开放能够减轻中小企业和初创企业相对于数据丰富的大型平台企业的结构性竞争劣势。在比较法上，欧盟2003年出台、后于2013年与2019年修改的《关于公共部门信息再利用的指令》（Directive on the Re-use of Public Sector Information，以下简称“PSI指令”）以及2022年出台的数据治理法案均强调政务数据利用的公平、相称以及非歧视性条件，其主要目标群体正是广泛的数据企业。这旨在确保公共部门和私营部门、中小型企业与大型企业之间的公平竞争，建立一个充满活力的欧洲数据市场。政务数据的公平利用成为实现欧洲数据经济发展的核心工具。

在社会价值方面，政务数据开放有助于增强公众生活品质和整体福利水平，提升公民在日常生活中的便利度和满足感。获取相关政务数据，意味着普通公民可以从短期和长期的角度作出影响其生活的更好决策。例如，教育类政务数据的开放具有很强的公共服务功能，可使普通公民能够更准确、更迅速地确定家庭的教育需求和选择。又如，文化类数据的开放可满足数字时代观众的新需求，如博物馆探索数字化文物保存、数字展示、虚拟参观等活用形式。再如，基本景观与休闲设置数据的开放，有助于公众选择生活地点与娱乐方式。不过，基于现实的“数字鸿沟”，政务数据开放也可能带来非均衡效应，固化乃至放大不同社会主体在资源使用能力与话语权上的现实差异。在这方面，政务数据开放不应“一放了之”，最终应当通过政府与社会的合作，将政务数据的开放转化为公共服务质效，催生各类普惠式的政务数据产品，确保行政给付的持续性、普遍性与公正性。尤其是在社会数字化转型的当下，对公共数据的访问与利用已经成为公民提升自身生活质量的关键要素，政府对公民“数字人权”的保障必然将涉及公民对公共数据的公平利用。

在政治价值方面，政务数据开放在客观上有助于实现政府信息公开制度侧重的知情、监督、参与等价值。以政务数据为媒介，政策制定者和公民之间可以开展参与式的协作与对话。尤其在当今大数据技术与政府权力紧密融合的背景下，强化政治监督的深度和广度显得尤为重要。公众的参与及监督不应局限于最终呈现的结论性信息和政府文件，而应延伸到数据汇集与大数据本身。从比较法视角观察，各国政务数据开放实践受到了“开放数据”概念的影响。开放数据被认为是电子参与的推动力，这一概念的倡导者们主张利用信息和通信技术让公民更深入、全面地参与公共决策过程，提升公共决策的理性化与民主化程度。比如，经济合作与发展组织将“开放政府数据”定义为通过向公众提供政府数据来促进透明度、问责制和价值创造的一系列政策。