从驱动因素与管理模式来看，对于公共数据管理机构与授权运营平台而言，如果能够跳出着眼于增加单位经济收益的偏颇，就更容易把均衡、公正地运营好公共数据作为单位责任，从而持续丰富高质量公共数据的供给。对此，公共数据授权运营机制内部有必要进行一定的职能分离，不宜完全由商业导向较强的企业主导政务数据开放服务平台的搭建，而应当设置内部职能分工与差异化的监督考核体系，从而确保公私合作型授权运营的公正性。与此同时，为了在公共利益和市场运作相关参与者的利益之间取得平衡，授权运营主体可以对拟议数据开放措施的预期社会与经济价值、预期经济影响等要素进行充分评估——分析与该数据提供、处理、传播和使用相关的潜在目标群体与利害相关方；通过论证咨询、听取公众意见等方式明确数据开放政策对不同目标群体的影响。比如，通过加强公众参与的方式确定高价值数据集的种类与范围。由此，也能避免授权运营平台基于自身利益最大化的考虑，依托自身封闭决策优势获得“寻租空间”与不正当竞争优势，突破授权运营的制度边界。

在这方面，国家“十四五”规划在讨论公共数据开放时，已明确指出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。对这一表述的理解也应该是：政府可以通过专项资金资助、政策扶持等方式支持市场主体投身公共数据利用活动、拓展公共数据的开发利用场景，但应当注重政企合作的公正性，不得滥用行政权和政策资源为特定企业保驾护航，也不得纯粹基于商业导向为第三方提供过度的政策支持。与此同时，基于公共数据授权运营的公共服务属性，被授权运营者收益的标准应当受到政府严格监管，否则数据产品和服务的高昂价格将转嫁到消费者身上，降低其使用数据产品和服务的积极性及对政务数据开放制度的信任度，违背政务数据开放利用公共服务、赋能社会主体的制度初衷。

2. 优化授权运营中政府与社会的合作思路

“公私合作履职式”授权运营虽然借助企业的技术与组织来优化政务数据供给，但在实践中，往往由“大数据主管部门”下属的国有企业主导平台具体运营，这在组织保障与合作机制上仍需进一步完善。

一方面，在数据流动生态上，政务数据开放往往采用“自上而下”的单一传播与沟通模式，尚未为公众建立充分的双向传播与沟通渠道，这降低了数据利用率和公众参与性。就此，应当不断完善使数据提供者与各目标群体中的主要参与者开展合作与交流的机制，赋予积极关注政务数据利用的社会团体、组织、个人更多的权利，允许他们更多参与到公共数据授权运营的过程中。比如，允许感兴趣的公民、公司和非政府组织访问政务数据目录，为数据开放界面编制和提供网络应用程序，添加自身收集与核验过的相关数据，提出数据链接与融合方案等，从而进一步培养公益性质的数据中介，方便普通公民对于数字化监督的实质性参与。在比较法上，英国在政务数据开放中设置了四类组织：作为咨询机构的数据战略委员会，研究原始数据如何更好转化为高价值信息的开放数据研究所，作为“智能客户”代表公民和数字企业提出建议和需求的开放数据用户组，分享政务数据利用最佳实践与低成本利用方式的公共数据小组。这一多元合作模式与治理结构具有一定的参考价值。

另一方面，被授权运营主体在运营政务数据服务平台时，往往侧重直接的、短期的经济效益，未能充分实现对不同规模企业的公平对待。目前各地公共数据开放利用的对象更多针对的是国有企业或大型民营企业，而中小微企业、民营企业或创新团队在公共数据开放实践中的话语权较小，这种话语权差异很可能演变为事实上的数据垄断。在数据需求侧，虽然一部分市场主体对公共数据的需求不断增加，但由于缺少对公共数据的采集背景和政府业务逻辑的准确理解，导致即使存在较好的数据开放利用的创意思路，最终却较难落地，甚至可能出现误用数据的情况。就此，在确立授权运营主体与相关管理体制时，不仅应关注运营者提供数据服务的能力，包括组织规模、运营条件、风险防范能力和社会评价等，还应当考虑授权运营主体履行职能的公正性、中立性，提供服务的人性化、便利化程度及沟通能力等要素，并通过竞争机制筛选最佳运营者。

归结而言，完善“公私合作履职式”授权运营的关键，是构建有利于实现政务数据在政府、市场和社会多元主体之间开放循环和充分利用的制度体系与生态。政府应当积极回应社会主体的多元化数据开放诉求，在公平、便捷、有效的原则下推动政府与企业合作，避免政务数据资产化风险与纯粹的商业利用导向，构建良性运转的数据流通生态。

1.实体层面：“授权条件”的类型与基本内涵
      从规范逻辑来看，在“利用资格调控式”当中，政务数据授权运营中的“授权条件”——即政务数据管理者限定利用者资格的规则只有在两种情形下才具有正当性。其一是数据利用需要风险控制以及成本负担，此时的“授权”从性质上看就是行政许可法第12条第1项规定的一般许可，强调对事前的资质要求与条件限制的审查。但是，资质审核下的有条件开放模式无形中也提高了企业的进入“门槛”和“试错”成本，可能会限制私主体参与数据再利用的积极性与进行数据利用的公平性。与此同时，公共数据类型的多样化和复杂性，往往意味着资格审核标准的模糊化，这极易引发权力寻租，需要审慎为之。政务数据管理机构应当优先选择那些能实现同样规制目标且效率更高、对相对人权益侵害更小、干预程度更低的替代性规制工具，例如，完善政务数据利用安全标准规范的体系性、统一性、协调性，通过告知承诺、信用承诺等方式强化事中事后监管，等等。其二是基于公共利益实现的需要进行排他性许可，这本质上属于行政许可法第12条第2项规定的行政特许。在政务数据处理能力、管理资源、市场成熟程度等环境要素构成客观约束的前提下，政务数据管理机构可以通过特许经营程序，限定特定主体利用政务数据。应当看到，授权运营“特许”制度，是市场配置失灵背景下的次优选择，而非不言自明的第一选择。因此，如果选择特许经营方式对特定政务数据进行授权运营，就需要证明为何市场机制与社会内生秩序在该场景下不能有效配置资源。也就是说，为某个社会主体设置获取数据的专有权在特定时期能够更好地服务于公共利益，其对公共利益的促进大于排他性协议对市场公平竞争及数据公平利用生态带来的不利影响。

具体而言，满足政务数据特许经营的情形主要包括以下几类：第一，由于数字市场尚未成熟，政务数据开放利用存在激励不足的风险。比如，欧盟PSI指令在序言第48条指出，“为了提供具有普遍经济利益的服务，有时可能需要对特定的公共部门信息进行独家再利用。如果没有这样的排他性权利，没有商业出版商会出版该信息，就可能是这种情况”。在该类情形下，一旦缺乏排他性授权，潜在的申请者会担心自己被“搭便车”，因而缺乏利用政务数据的动力，尤其对于高风险数据的开发利用而言，更是如此。在欧盟委员会的调查中，一些受访谈企业便表示，在数据利用方面的这种排他性优势是私营部门对项目进行投资的一个重要激励因素，否则它们根本不会对这些项目进行投资。不过，若是市场发展的后一阶段，政府的规制能力和措施可以有效应对潜在的政务数据利用乱象，足以保障政务数据的利用动力，政务数据管理机构也应当及时解除此类排他性授权。

第二，在特定行业中存在公共数据“利用过度”而引发市场秩序混乱的风险。一方面，数据市场可能需要在特定时期保持某种“自然垄断”的状态，避免出现经营设施重复建设、资源浪费、产能过剩等问题。也就是说，对于该类公共数据的开放利用而言，市场上的总需求可以由一家公司以最小的成本提供，而服务主体在提供服务之前要投入足够大的前期成本以服务整个市场。此时，对某个或某些企业设置专有权可以避免过度竞争，同时产生规模效益，降低成本，从而在特定时间段内具有正当性。另一方面，在数字市场出现结构性问题时，如果政务数据包含的新信息强化了原有市场主导者的竞争优势，其可以利用数据驱动的网络效应、庞大的已安装客户群或数据使用的规模经济和范围经济，那么数据开放的反竞争效应就可能占主导地位。此时，一种竞争法上的应对则是：向中小企业提供对政府数据集的独家访问权，限制大型企业的数据获取，由此，可以在一定程度上减少企业间数据访问的不对称，促进公平竞争。