2.复议意见书直接作为下级机关的行为依据

根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书原则上只存在于行政系统内部，其效力也仅限于行政系统内部。然而，由于科层制的存在，作为上级机关的复议机关对下级机关始终具有权威性，由复议机关作出的复议意见书也对下级机关展现出了较为明显的影响力。为了得到复议机关的认可，下级机关往往会直接依据复议意见书作出具体行政行为。如果说，复议机关直接以复议意见书纠正被申请行政行为这一做法扩张了复议意见书的功能，那么下级机关直接执行复议机关作出的复议意见书则进一步扩张了其功能。借助下级机关的执行行为，复议意见书效力超越了其原本的内部定位，对公民的权利义务产生了实际影响。在某些情况下，复议意见书甚至成为决定当事人权利义务的关键。比如，“乐普生公司诉海口市住建局等撤销行政行为案”中，海口市住建局认为本案被诉之具体行政行为是以市政府作出的复议意见书为基础或前提的，因此，如原告认为该行为不合法，其应先就该意见书的相关内容，向相关部门提出异议。在“鑫大公司诉钦州市人社局工伤认定案”中，钦州市人社局依据广西壮族自治区人社厅作出的复议意见书，自行撤销了不予认定工伤的决定，并对有关事实重新调查核实，最终作出了新的工伤认定决定书。值得注意的是，在这类案件中，不仅有行政机关直接将复议意见书作为行为依据，也有部分法院直接表明行政机关应当按照复议意见书的意见纠正原行政行为，以司法裁判的形式认可了复议意见书的功能扩张。比如，在“长宁县市场监管局、钰强公司非诉执行案”中，法院认为，长宁县市场监管局作出行政处罚时，未按照复议机关的复议意见书对原执法程序瑕疵采取补救措施，该瑕疵可能损害被执行人的合法权益，因而不符合法律规定的强制执行条件。

3.当事人直接以复议意见书作为申请目标

在实践中，由于复议意见书功能的不当扩张，当事人往往会对其寄予不恰当的期望，甚至有当事人将其作为救济自身权益的重要途径。在此类案件中，行政相对人通常会在复议申请中请求复议机关就某一事项作出复议意见书。相较于前两类案件，此类案件并非复议意见书功能扩张的直接表现，而是复议意见书功能扩张所引发的间接后果，是申请人基于复议意见书功能不当扩张的实践现状而产生的错误认识。由于复议意见书并非《行政复议法》规定的复议范围，复议机关往往会因此驳回申请人的复议申请，严重影响申请人权益救济的及时性。即便相对人对此不服诉至法院，法院也会以复议意见书不属于复议受案范围及诉讼受案范围为由驳回起诉。比如，在“郑军凯诉公安部行政复议案”中，郑军凯向公安部提起行政复议申请，请求公安部针对下级机关的行政不作为出具复议意见书。公安部对此作出不予受理决定。郑军凯对此不服诉至法院。法院认为，郑军凯申请复议的事项，属于要求北京市公安局履行上级行政机关对下级行政机关的内部监督职责，其既不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围，故予以驳回。如果复议机关已经针对某一事项作出了复议意见书，相对人也可能请求法院判决行政机关履行复议意见书。在“刘忠恒等诉新邵县政府不履行法定职责案”中，刘忠恒认为，新邵县政府未按复议意见书的要求及时纠正土地批复行为，属于行政不作为，请求法院判令新邵县政府履行复议意见书确定的职责，作出土地使用权归属的决定。法院认为，原告既不是对复议意见不服，也不是就原批复行为提起行政诉讼，而是以新邵县政府未按照复议机关下达的复议意见执行为由提起行政诉讼，该请求事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。类似的案件还有“邓庭建等诉两河镇政府不履行法定职责案”等。此类案件的出现，意味着复议意见书的功能扩张不仅造成了复议文书类型的混用，更对当事人的权利救济造成了不利影响。

在主渠道目标导向下的行政复议体制改革实践中，复议意见书的功能强化乃至扩张具有一定的现实基础，不仅源于相关主体对复议意见书与复议决定书的效力混同，还源于复议机关在实践理性指导下所产生的显性考量与隐性考量。

相关主体对于复议意见书与复议决定书的效力混同是复议意见书在实践运行中不当扩张的重要原因之一。因为文书效力的相似，相关主体在实践中往往难以准确区分复议意见书与复议决定书的适用情形，继而产生错用文书类型的后果。

法律效力主要是指拘束力，而复议意见书的法律效力主要是指它对包括被申请人在内的下级机关的拘束力。对于复议意见书的法律效力为何，学界对此讨论较少，且尚未达成共识。其中，具有代表性的“同等效力说”认为，复议意见书的本质是复议机关针对“有关行政行为”作出的否定性决定，其效力应当和复议决定书是一样的。“不同效力说”则指出，复议意见书的效力不同于复议决定书，其仅仅具有“提出意见”的请求权效力而非形成权效力，是一种弱监督效力。理论上的争议延伸到了司法实践中。在“泌阳县市场监管局、华佗大药房非诉执行案”中，作为下级机关的泌阳县市场监管局认为被行政复议意见书纠正的行政处罚决定并无不当，因而拒绝执行泌阳县政府作出的复议意见书中确定的纠正义务。尽管法院最终认定复议意见书的效力等同于复议决定书，下级机关应当遵照执行，但从本案不难看出，对于复议意见书的法律效力，不同机关仍有不同的看法，未有统一认识。

从规范层面出发，似乎可以得出复议意见书与复议决定书效力等同的结论。《行政复议法》第77条规定：“被申请人应当履行行政复议决定书、调解书、意见书。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。”根据全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）》，法律条文中的“应当”与“必须”并无实质区别，都表现为一种义务性规范。不同于表述为“可以”的授权性规范和表述为“不能”的禁止性规范，以“应当”为核心的义务性规范会直接要求人们为一定作为，“通常具有强制性，对于不履行义务的人具有压力”。从法规范的语句结构来看，该条第1款明确了被申请人的义务内容，即必须履行复议决定书、调解书、意见书。第2款表述的则是义务性规范所附带的后果，即被申请人不履行或无正当理由迟延履行“应当”所引导的行为模式，就会招致相应不利后果。可以看出，立法者并未在义务性规范和附带后果上对这三种文书进行区分，而是将其并列作为被申请人的履职依据和担责依据。这意味着，被申请人只要不履行或迟延履行这三种文书当中的任意一项，都会有招致不利后果的可能，且该不利后果并不会因被申请人“不履行”情形的不同而表现出差异化。因此，认为复议意见书与复议决定书具有同等效力，在文义解释层面似乎并无问题。

为了规范行政复议意见书制度，部分地方以规范性文件的方式对复议意见书制度予以细化。根据《贵阳市行政复议意见书规定》第4条的规定，行政复议意见书经复议案件承办人员审查后，还应报行政复议机构负责人签发，并最终以行政复议机构的名义制发。经过规范流程的复议意见书与复议决定书具有同等法律效力。同样的规定还有《新余市行政复议工作若干制度》第41条。尽管规范性文件并非正式法源，但作为一种实质意义上的“法”，仍对行政机关具有拘束力。这也透露出行政机关在复议实践中的一种普遍认知，即认可复议意见书与复议决定书具有相同的效力。

其实，复议意见书与复议决定书的效力并不相同。根据《党政机关公文处理工作条例》第8条的规定，“决定”主要适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项，而“意见”则适用于对重要问题提出见解和处理办法。从描述上来看，“决定”是一种强制程度较高的公文形式，主要是由占据着更优势地位的主体向其下级主体制发，代表着该优势主体对于某一事项不容辩驳的安排；而“意见”则呈现出一种弱强制性，构成人们从事某项活动的辅助性参照而非支配性力量。这就意味着，复议决定书是一种强制性更高的复议文书，它不以被申请人的意志为转移。复议决定书作出后，系争行政行为的适法性状态就已确定，被申请人对此决定无审查和裁量的权限，只能被动接受。但是，复议意见书则不同，它不是一种“决定”，而是一种内部“意见”或“建议”，是一种非决定性的公文形式。复议机关通过建议的方式，寄希望于说服下级机关，使其自我纠正自己先前作出的违法或不当的行为。然而，具有建议属性的复议意见书也不同于法院在行政诉讼中作出的司法建议与检察机关在行政违法行为监督中作出的检察建议。行政诉讼司法建议是法院以行政裁判之外的形式表达司法立场与见解的文书，在行政诉讼案件中发挥着辅助、替代或强化裁判的功能。由于国家权力的分工结构，由法院作出的司法建议对行政机关仅具有非强制的建议效力。同样，由检察机关作出的检察建议也不具有法律意义上的强制约束力，仅具有督促行政机关纠正行政违法行为的程序性效力。对于是否采纳司法建议或检察建议，行政机关拥有充足的裁量权。与它们相比，复议意见书尽管也是一种“意见”或“建议”，但具有一定的强制性，这是科层制背景下的特殊现象。科层制是现代国家的基本组织形式，在权力关系上奉行职务等级制原则，并由此形成了上级机关指挥并监督下级机关的等级体系。权力与责任是密切相关的概念。科层制中的每一个人员都要对自己及下属的行为负责，“因为他要为自己下属的工作承担责任，因此他对下属具有权威性，这意味着对下属他有发号施令的权力，下属则有服从的义务”。在科层制赋予上级机关以“权威性”的语境下，复议意见书虽然只是一种内部意见，但却不是复议机关基于道义而给出的无实质拘束力的意见，而是复议机关作为上级机关履行监督权的重要法律机制。如果认为上级机关的意见可由下级机关自行选择履行与否，这显然忽视了上级机关基于领导权而附随的“权威性”。下级机关对上级机关的服从是建立在下级机关对由上级机关施行统治的“权威性尊重”的基础上的，也可以表述为下级机关的服从是建立在其对科层制权威的绝对忠诚的基础上的。这表明，拥有“权威性”的上级机关在向下级机关表达自己意志的时候，未必一定要通过“命令”的方式，采用“意见”等强制力较弱的方法往往也可以达到目的。“权威性”本身就蕴含着“在道义上应当服从”的意义，一个具有“权威性”的主体即使是通过说服或理性论辩，也可以给对方带来较大的影响甚至压力。对于下级机关而言，无论上级机关作出的是命令还是意见，它都会习惯性地予以尊重乃至服从。在科层制确定的命令等级结构中，无论立法是否赋予上级机关的意见以强制力，只要上级机关的“权威性”得到了普遍认同，该意见就至少存在事实上的拘束力。更何况，在行政复议中，立法者不仅规定了复议意见书的适用要件，还规定了下级机关不履行复议意见书应承担相应不利后果。这意味着，下级机关对复议意见书的履行，并不仅是因为对上级机关“权威性”的认同，也是因为附着在该规范上的不利后果以及对这种不利后果的畏惧。在此意义上，复议意见书尽管只是一种上级机关的内部意见，但在科层制确立的“权威性”和立法规定的不利后果的双重加持下，也对下级机关具有相当的强制性。