1.不得被单独作出

行政复议意见书并不属于复议机关的职责范围。在行政复议的文书类型中，复议决定书与复议调解书属于复议机关的职责范围，在特定的复议程序后必然会作为复议的结果出现。复议决定书是复议机关回应申请人的权利救济申请而形成的实体性决定，具体包括维持、撤销、变更、限期履行、确认违法等决定。复议机关在受理复议申请后，如果没有撤回申请或复议终止等程序性事项，应当在法定期限内积极审查复议申请并作出复议决定书，否则构成对复议职责的不履行。在“徐春雷诉纳雍县政府行政复议案”中，法院认为，纳雍县政府在受理申请人的复议申请后，无法定事由，在复议期限届满后仍未作出复议决定，其复议不作为行为违法。复议调解书则是复议机关依法调解被申请行政机关与行政相对人之间行政争议所形成的一种文书，是复议调解程序对应的产物，“除非以行政相对人撤回行政复议申请方式结案，经由行政复议调解所确定的原行政机关与行政相对人之间的实体权利义务内容，在复议调解崩盘或者无法实现的情况下也可以通过行政复议决定实现。”从结果来看，每一次行政复议案件都必然会以复议决定书或复议调解书作为最终结果，只是两者无法并存，复议机关作出其中一种文书的同时就排除了另一种文书的适用。相比较而言，复议意见书是否作出则属于复议机关的裁量范围，并非每次行政复议都会有复议意见书。在“罗光明诉惠阳区政府行政复议案”中，法院指出，复议机关在复议期间未制作复议意见书，不违反法律规定。行政复议机关是“可以”，而非“应当”制作行政复议意见书，即行政复议机关在行政复议期间并没有制作行政复议意见书的法定义务。这就意味着，如果复议机关在复议过程中未作出复议意见书，并不构成对复议职责的不履行。

行政复议意见书的非职责性也决定了它仅具有补充性，即它在行政复议过程中不具有独立作出的地位，只是作为一种附随于复议决定书与复议调解书的复议文书，不能被复议机关单独作出。根据《行政复议法》第1条规定的立法目的和第3条规定的“有错必纠”条款，我国已在实质上确立了行政复议中的“有错必纠”原则。行政复议对“有错必纠”原则的贯彻需要反馈到各类复议文书中。对于申请人所申请的行政行为，复议机关可以采用复议决定书或复议调解书的形式予以纠正；而对于申请人未申请但又与争议解决密切关联的其他行政行为，则只能借助复议意见书这一特定类型来纠正。可以说，复议意见书的基本功能就是弥补复议决定书承载功能有限性的不足。因此，如果复议机关在复议案件中仅作出复议意见书而未作出复议决定书或复议调解书，则视为复议机关未充分履行其复议职责。在“易凡诉国家邮政局行政复议案”中，法院认为，国家邮政局在复议过程中虽然已经就复议请求向上海市邮政管理局作出行政复议意见书，要求上海市邮政管理局先行核实、处理，但作为复议机关，其仍有义务对易凡的复议请求另行作出复议决定。

2.效力不得外溢

复议意见书是针对下级机关的有关行为而非针对公民所作出，并没有直接设定、变更或消灭公民的权利义务，所以原则上仅会对下级机关产生拘束力，不会影响到公民的权利义务。然而，这种效力只是一种应然层面上的假定。复议意见书在现实中是否真的像法律规定的那样被适用，这就涉及“实效”的问题。在实践中，部分复议意见书并未完全遵循效力不得外溢的规则。在“李文四诉大城县政府土地登记案”中，一审法院认为，大城县人民政府作出的复议意见书明确决定撤销李文四持有的集体土地建设使用证，并在《大城县人民政府关于注销集体土地建设用地使用证的公告》中予以对外发布，属于对外发生法律效力的行政行为，具有可诉性。大城县政府则认为一审法院未对复议意见书的性质作出客观判断，把不可诉的内部行政监督行为作为对外行为予以受理并判决上诉人败诉，请求二审法院对一审判决予以撤销。二审法院认为，本案被诉的复议意见书明确决定撤销李文四持有的集体土地建设使用证，责令大城县自然资源和规划局立即履行注销、公告程序，并通过发布《大城县人民政府关于注销集体土地建设用地使用证的公告》的形式予以对外发布，已对外产生了法律效力，依法属于行政诉讼受案范围。

复议意见书的效力应当被拘束在行政系统内部而不应表现于外部。如果既承认复议意见书的内部行为性质又认可其效力可以表现于外部，那么复议机关就可以通过复议意见书的形式，任意改变下级机关已经生效的外部行政行为，且不会因此而成为行政诉讼上的被告，实现规避复议职责乃至避免败诉的目的。如果被改变的行政行为的相对人的权益因此而受到了损害，其权利救济也会因为复议意见书的内部行为性质而困难重重。在“乐普生公司诉海口市住建局等撤销行为案”中，海口市政府在复议过程中向海口市住建局制发了复议意见书，认为海口市住建局先前作出的行政行为违法。海口市住建局根据海口市政府的复议意见书撤销了已经生效的行政行为，并据此认为，对生效行政行为的撤销是以市政府的复议意见书为基础或前提的，如果相对人认为该撤销行为不合法，其应先就该意见书的相关内容，向相关部门提出异议，不应直接起诉。

3.仅指向有关行政行为

行政复议意见书的功能定位决定了其应当围绕着有关行政行为展开。“行政复议机关对下级行政机关的违法行为都具有监督权，对于行政复议中发现的有关违法问题，可能与行政复议审查的具体行政行为不同，但是却相互关联，需要引起重视或者予以纠正，这种情况又不好在行政复议决定中作出，因此，可以通过制作行政复议意见书的方式实现。”《行政复议法》第76条明确规定复议意见书的纠正对象是“有关行政行为”而非申请人所申请复议的行政行为。这样的制度设计就是为了明确复议决定书与复议意见书各自的适用边界，避免两者的效力出现混同。只有明确了两者的效力范围，才能推动行政复议趋向规范化，断绝复议机关借复议意见书规避复议职责的可能性。在“高庆利等诉长岭区政府等行政复议案”中，原告提出，被告作为行政复议机关，在没有依法作出行政复议决定的前提下，却以复议意见书的形式指令镇政府重新作出“整改通知”，这是在规避法律责任，是行政不作为。尽管该诉求并未得到法院的支持，但我们也能从中看出申请人对于复议机关规避复议职责的警惕。

在司法实践中，已有部分法院观察到了复议意见书在实践运行中的偏差，并作出了相应的裁判。在“安建民诉沧州市公安局等行政复议案”中，沧州市公安局在复议程序中发现任丘市公安局存在超期办案问题，但认为属于程序轻微违法，对原告的权利不产生实际影响，故而在作出维持原行政行为效力的复议决定的同时，又向任丘市公安局发出复议意见书责令其限期予以整改，从而构成了“维持决定＋复议意见书纠正”的文书结构。法院明确指出，任丘市公安局办案超过了法律所规定的期限，应当确认违法。沧州市公安局虽然给任丘市公安局发出了复议意见书，但其维持任丘市公安局的处罚决定不当，亦应确认违法。在“山鹰公司诉上海市税务局等行政复议案”中，上海市税务局在复议过程中认为，静安区税务局作出的行政行为符合法律规定，其行政程序轻微违法不影响相对人退税的实体权利义务，因此复议决定对上述行政行为予以维持，并同时向静安区税务局作出复议意见书，指出并纠正了其程序瑕疵。法院指出，上海市税务局虽曾向原静安区税务局发送过复议意见书，指出了案件处理逾期等程序问题，但其所作的复议决定书中并无确认被诉行为处理超期、程序瑕疵等内容，而是作出了维持被诉行为的复议决定。该复议决定书存在不当，应予撤销。