既然复议意见书与复议决定书的效力并不相同，那么我们应当如何理解《行政复议法》第77条呢？其实，即便《行政复议法》第77条将复议决定书与复议意见书并列作为被申请人的履职依据和担责依据，也不意味着二者效力等同。这是因为，“应当履行”这一表述只能说明被申请人对此具有履行的义务，无法说明复议意见书与复议决定书的强制程度也是一样的，即同为义务性规范也可能在效力强弱上存在区别。比如，根据《海上交通安全法》第7条的规定，从事船舶、海上设施航行、停泊、作业以及其他与海上交通相关活动的单位、个人，应当遵守有关海上交通安全的法律、行政法规、规章以及强制性标准和技术规范。该条款将具有正式法源地位的“法律、行政法规、规章”和不具有正式法源地位的“强制性标准和技术规范”共同作为相关主体的义务性规范，这是否说明两者效力等同呢？答案显而易见。强制性标准和技术规范是一种特别类型的行政规范性文件，其效力低于法律、法规和规章。立法者将两者并列作为相关主体的义务性规范，只是说明两者对相关主体而言皆是具有拘束力的行为依据，无法说明两者效力等同。同样，面对《行政复议法》第77条的规定，我们可以认为它回答的是复议决定书和复议意见书效力“有”和“无”的问题，而不是回答两者效力“强”和“弱”的问题。

实践理性是行为主体的个体理性与社会公共理性的有机融合，表现为行为主体对社会实践进行分析、选择和行动的能力。实践理性指导下的复议意见书并非只是作为一种复议文书类型而存在，在行政复议体制改革实践中，它是复议机关经过利益权衡后所作出的一种法律选择。行政复议的开展需要建立在已有的实践信息基础上。对于复议机关而言，积极推动复议意见书功能的扩张一方面是出于实质性化解行政争议的显性考量，另一方面则是出于规避司法责任的隐性考量。

推动行政争议的实质性化解是复议意见书在实践中功能扩张的重要原因。尽管《行政复议法》预设了行政复议制度的多重功能，但归根结底，诸种功能的实现均以化解行政争议为基本条件。2023年《行政复议法》确立了行政复议“化解行政争议主渠道”的制度定位，在凸显“化解行政争议”这一实质目标的同时更强调了“主渠道”这一数量目标。前者意在实现行政争议能在行政复议阶段被彻底终结的目标，后者则意在强化行政复议吸纳行政争议的能力，使绝大多数行政争议都能被吸纳到行政复议程序中。长期以来，行政诉讼一直居于行政争议化解的中心地位，承担了大量的行政争议。反观行政复议，不仅在制度层面因与行政诉讼法律制度高度同质而丧失特性，其实效也因实践中表现出的较低的纠错率而饱受质疑。客观而言，基于科层制的基本逻辑，行政复议理应具有更好的个案实质化解能力。作为被申请机关或其他机关的上级机关，复议机关具有对下级机关的领导权。领导权的核心是控制与服从，即执行机关必须服从表达机关。领导权的具体表现之一就是上级机关有权监督下级机关，其规范表述为：上级行政机关有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级行政机关不适当的决定、命令。在行政复议中，复议机关没有法院不宜过度干预行政的限制，对于行政争议的处理具有能动性，无需借助申请人的申请，也不会被申请人的请求事项所拘束，能够深入行政争议内部开展全面审查。

在主渠道目标导向下的行政复议体制改革实践中，复议意见书的功能强化在一定程度上契合当下社会转型时期实质性化解行政争议的现实需求。行政复议制度是兼具行政性和司法性的行政法制度。有学者提出，行政复议不同于一般的行政层级监督制度，行政复议权力并非必须基于行政隶属关系，也可以源于法律的直接授权。在我国，司法权并非由法院所独占，行政复议制度中的复议机关针对系争行为展开审查的权力也是一种司法性质的权力。此处的司法权并非狭义上的专指法院的权力，而是一种实质意义上的司法权，即“对案件事实和法律的判断权和裁决权”。从这个意义上来看，行政复议权也具有司法权的属性。这意味着，复议机关在复议过程中可能既行使行政权也行使司法权。复议机关行使司法权的典型结果就是复议决定书，即复议机关根据申请人的申请而针对系争行政行为行使判断权并最终形成的实体性决定。在“饭垄堆公司诉国土资源部行政复议案”中，最高人民法院认为行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业判断权，法院对行政复议决定的判断与裁量及理由说明，应给予充分尊重。由于复议决定书是复议机关行使司法权的产物，其与行政诉讼裁判存在相似的作出规则。一方面，行政复议中被审查的行政行为应当是唯一且确定的，当事人的申请只能针对行政机关的一个独立行政行为，即“一行为一复议”。在“王兰诉张家口市发改委等政府信息公开案”中，法院认为尽管公民、法人或者其他组织在复议时可以提出多项具有内在逻辑牵连的复议请求，但作为复议请求基础的被复议行政行为却只能是一个，此即通常所谓的“一行为一复议”的行政复议受理原则。另一方面，当事人并未针对某一行政行为申请复议，复议机关不得自行审查并作出复议决定书，即“不告不理”。然而，以“一行为一复议”与“不告不理”为限制的行政复议制度是否真的能有效处理行政争议呢？从复议机关的角度出发，对于多阶段的复杂行政程序，复议机关只能采取碎片化的审查和多次独立复议的复议策略，无法准确把握案件的整体过程与整体法律适用，影响了行政复议全面审查原则的实现。从申请人的角度出发，如果鼓励申请人在一次复议中提出多项具有内在逻辑牵连的复议请求，则被申请行为、适格被告与管辖机关等关键问题又难以明确，行政复议制度极易陷入难以高效运转的实践困境，无法真正实现有效化解行政争议的目的。

有效化解行政争议需要有相应的更为灵活的法律手段，复议意见书正是赋予复议机关灵活处理行政争议的法律手段。从文书形式上来看，“对于违法但不严重的行为，虽然不能撤销，但是可以通过意见书加以纠正；对于撤销后可能出现的被申请人不再积极解决申请人有关问题的，或者被申请人消极怠慢可能引发新的矛盾纠纷的，可以通过意见书提出具有法律效力的明确要求；等等”。由于可适用的情形较为宽泛，复议意见书的内容多样且不固定，可以是对有关行为违法或不当的认定意见，也可以是提出变更、撤销、责令履行、责令重作或采取补救措施等具体意见，还可以是笼统规定下级机关以后对某些事项应更为注意的概括意见。多元化的文书形式给复议意见书带来了更广泛的适用情形，也使得复议意见书处理行政争议的能力大幅提升。从文书效果上来看，借助复议意见书，复议机关可以在不违背行政复议审理规则的前提下，自发审查与申请行为相关的其他行政行为，让更多案件进入复议机关的审查范围以得到整体性解决，既避免了复议制度陷入“审查范围无序扩大”的境地，又实现了行政复议的全面审查主义。

规避司法责任则是复议意见书在实践中功能扩张的又一现实原因。长期以来，我国各级政府采取上下对口设置的组织形式，存在着较为严重的职责同构。“所谓‘职责同构’，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”职责同构的行政组织模式激发了不同层级政府“层层加码”的客观后果。在“压力型体制”下，政府的目标和责任通过行政权力一级一级向下摊派，各级地方政府竞相提出更高的发展指标，各级政府尤其是基层政府在不合理的“层层加码”中面临着巨大的考核压力。其中，“依法行政”通常是各级政府行政绩效考核中一项重要检查指标，如果某一机关的行政败诉率较高，意味着该机关依法行政工作存在很大缺陷，这会招致上级部门的批评，甚至问责。设置该考核指标的本意是督促行政机关规范自己的执法行为，但在“激励扭曲”的现实推动下，行政机关最有益的应对策略并非在败诉后改变自身行为，而是竭力避免败诉。避免败诉的主要方式之一就是改变被诉行政行为的某些要素以规避诉讼，即行政机关不断地非本质性地改变行政行为，不改变决策的实质内容，只改变承载决策的行政行为的其他要素，以一种不可诉的方式来表达自己的意志。