前已述及，复议意见书对下级机关具有相当的强制性。复议机关可以通过复议意见书的形式，不经申请人的申请而凭借内部程序督促下级机关改变已经生效的外部行政行为。关键在于，这种通过内部程序实质影响外部行政行为的复议意见书，在行为分类上属于不可诉的内部行为。在实践中，复议机关常常罔顾复议意见书仅针对“有关行政行为”的规则，直接以复议意见书的形式纠正被申请行政行为。一个吊诡的局面就此产生：一个对被申请行政行为有实质影响效力的复议意见书被隐匿于行政系统内部，它既可以督促下级机关履行该复议意见书所规定的内容，又因其内部行为属性而不会被诉。那么，出于避免成为被告的考量，复议机关往往更倾向作出复议意见书而非复议决定书。复议实践中颇具创设性的“复议决定书维持或复议决定书驳回＋复议意见书纠正”的文书模式就是出于这样的动因。

《行政复议法》第76条明确了复议意见书的构造，也决定了其功能的适用范围与边界。通过对复议意见书现实运行情况的观察，我们发现复议意见书的功能扩张造成了复议文书类型的混用与当事人的权利救济困境等问题。基于依法行政的价值取向，复议意见书的功能应当与自身的构造相契合，不能任意扩张。

行政复议意见书能否规范运行的问题核心在于相关主体能否就复议意见书的功能定位达成统一认识。根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书应当是一种嵌入行政复议制度内部的间接纠正机制。

1.一种内部行政行为

行政行为有内部行政行为和外部行政行为之分。内部行政行为是规范行政机关内部组织或工作人员，而不直接规范公民权利义务的行政行为，外部行政行为则是直接规范公民权利义务的行政行为。在行政复议中，复议意见书属于内部行政行为，效力仅作用于行政机关之间而不直接涉及公民的权利义务。作为一种发生在行政系统内部的内部行为，复议意见书具体表现为复议机关在办理复议案件过程中发现下级机关的有关行为违法或不当时，基于自身的领导权而主动向下级发出纠正要求。由于复议意见书并非直接面向公民权利，而是指向下级机关违法或不当的有关行为，其原则上不会对公民的权利义务产生直接影响，仅在极例外的情况下才会对公民权利带来直接影响，如复议意见书效力外化。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第1条第2款的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不可诉，即复议意见书内部行政行为的定位决定了其通常不应成为当事人的诉请对象，也不应成为法院所审查的对象。在“赵金才等诉金华市政府行政复议案”中，原告认为金华市政府作出的复议意见书损害了自身的权益，向法院请求撤销该复议意见书。法院认为，该意见书系行政机关内部行政行为，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，并据此裁定驳回原告的起诉。

复议意见书的内部行政行为属性，也决定了其不属于政府信息公开的范围。根据《政府信息公开条例》第16条的规定，对于行政机关的内部事务信息，行政机关“可以”不予公开。《行政复议法》第79条规定了复议决定书的公开制度和复议决定书及复议意见书的抄告制度，对于复议意见书的公开制度则未提及。这表示，复议意见书并非应当公开或绝对不公开的政府信息，其公开与否属于行政机关的裁量事项，行政机关没有公开复议意见书的法定义务。在“叶可眺诉海洋局信息公开案”中，叶可眺请求国家海洋局公开一份文书编号为“国海法复〔2016〕012号”的复议意见书，国家海洋局对此作出不予公开的决定，原告不服并诉至法院。法院认为，复议意见书属于行政复议机关发挥复议指导和监督职能而制作的内部管理文件，并非《政府信息公开条例》所规定的应予公开的政府信息，该意见书对原告的权利义务不会产生实际影响，因而行政机关可以不予公开。

2.一种间接纠正机制

根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书是一种行政纠正机制。在语义上，“纠正”与“纠错”并无本质区别，都是指治愈瑕疵和更改错误，是行政机关更改错误行为的重要方式之一，只是纠正的含义更为丰富。“纠正”不仅包含着更改错误行为的意思，还包含着改变不当行为的意思，同时也有重新处理和解决后续问题的意思。《行政复议法》第1条规定了“纠正违法的或者不当的行政行为”的立法目的，就是因为“纠正”蕴含着更为丰富的内涵，可以为不同类型的复议文书提供规范依据。此外，“纠正”也具有双重价值，不仅可以监督行政机关依法行政，还能有效化解行政争议，与行政复议的制度价值具有相似之处。因此，将复议意见书视为一种行政纠正机制，符合其制度定位。

更进一步，复议意见书是一种嵌入行政复议制度中的间接纠正机制，即下级行政机关不得直接以复议意见书作为改变原行为的依据，而应参照复议意见书自行纠正原行为。广义上的行政纠正制度不仅包括首次决定作出者的自我纠正，还包括上级机关基于层级监督权的纠正。比如，《公安机关内部执法监督工作规定》第13条规定：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”其中，对本级公安机关“直接作出纠正的决定”属于自我纠正，对下级公安机关“直接作出纠正的决定”和“责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正”则属于上级机关基于层级监督权的纠正。自我纠正是指行政机关自行纠正自己先前作出的违法或不当的行政行为，即使该行为已经过了法定救济期而产生了确定效力，作出机关仍有权对其作出处分。这是因为，行政机关始终是该程序的作出机关，在具体情况下有权因存在错误或情势变更而撤废或变更行政行为。在“张爱玲诉社旗县政府林权登记案”中，最高人民法院明确指出：“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理做法。”上级机关基于层级监督权的纠正则可以分为两类，一类是直接纠正，即上级机关基于层级监督权直接变更或撤销下级机关的违法或不当行为；还有一类是间接纠正，即上级机关在了解、检查下级机关的工作时，对发现的问题加以督促或指示下级机关自行纠错，而非直接变更或撤销下级机关违法或不当的行为。作为一种间接纠正机制，复议意见书具体表现为上级机关在复议过程中督促或指示下级机关纠正其行为，该动议属于监督依法行政的敦促结果，与复议决定书的强制变更结果具有本质区别。复议意见书不会直接变更或撤销下级机关的有关行为，其效果的发生有赖于下级机关的配合。因此，复议意见书发生效力的结构体现为“上级机关督促＋下级机关自行纠正”，即复议机关作出的复议意见书效力严格拘束于行政系统内部，对外发生效力的纠正行为应由下级机关自行作出。

既然复议意见书并非直接纠正机制，那么下级机关对自身行为的纠正就具有裁量空间，在是否予以纠正以及如何纠正这些问题上具有一定的自主性。根据《行政复议法》第1条中“监督和保障行政机关依法行使职权”的表述来看，立法者设置复议意见书条款旨在追求行政权的正确行使，下级机关在面对上级机关制发的复议意见书时，仍然负有针对具体案情进行审查的义务，而不能机械地、僵硬地遵循复议意见书。上级机关制发的复议意见书并不能当然地剥夺下级机关的裁量权，下级机关因考虑个案的特殊情况而未完全履行复议意见书也不视为当然的违法。这是因为，复议机关是在复议过程中主动开展纠正程序的，它可能并未充分掌握下级机关在作出有关行为时所依据的证据及事实材料，也未开展相应的调查核实程序，据此而作出的复议意见书是否正确还存在疑问。因此，对于复议意见书，下级机关应当有权进行有限审查。根据《北京市科学技术委员会行政复议和行政诉讼应诉办法》第22条规定，法制机构自收到市政府法制办制发的行政复议意见书两个工作日内，转送给相关机构；相关机构在十个工作日内，向法制机构提交针对行政复议意见书中指出问题的整改措施或方案以及落实时限，对不能及时改正的，应说明理由。其中，相关机构在规定期限内提出的整改措施或方案，就是下级机关开展有限审查的结果。若经审查后认为复议意见书并不正确，下级机关应向上级机关说明理由并提交相应证据材料，但无权直接认定该复议意见书的适法性状态。若经审查后认为复议意见书并无问题，则下级机关有义务依据复议意见书自行纠正有关行为。在实践中，复议意见书往往不会给定一个羁束性的整改意见，而是会给出一个相对宽松的整改意见，具体如何整改仍属于下级机关自行裁量的空间。在前述的赵金才等案中，法院提出，本案中的复议意见书仅建议义乌市政府撤销原行政决定，并在依法查清事实后重新作出决定。至于重新作出的决定是什么内容，复议意见书并未明确，而是由下级机关根据情况自行决定。