1.移送主体衔接上，“有关主管机关”难以有效确定

根据《行政处罚法》第四条，行政处罚应当由行政机关依照本法规定的程序实施。行政处罚的主体法定也是题中应有之义。换言之，只有法律规定的行政主体才具有实施行政处罚的资格。此外，《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。一般而言，当案件由行政执法机关最初发现并认定为涉嫌犯罪的，由行政机关移送给司法机关，此时案件在反向衔接过程中，行政执法主体较为容易确定。但实践中多数案件并非由行政执法机关移送，此时如何确定反向衔接中承接的“有关主管部门”则较为复杂。

比如污染环境犯罪案件，全国人大专题调研报告就曾明确指出：“行政部门移送的涉嫌犯罪案件总体数量偏低”。地方执法司法机关仅对域内个别企业违法犯罪行为进行惩治，导致“犯罪黑数”现象明显。以近年来商标犯罪案件以及行政执法移送司法机关的案件数据为例进行分析，资料显示，2015年全国检察机关起诉的商标类案件总数为4017件，而当年行政机关向司法机关移送的案件数为238件，占比5.92%。换言之，在该类案件实践中，多数情况下是由司法机关自行发现案件线索的，此时经过司法机关审查后不给予刑事处罚的案件或追究刑事处罚后需进一步追究其行政责任的案件需进一步确定其行政执法主体。毋庸置疑，行政执法主体资格的审查与管辖权的确定本身就较为复杂，导致个别案件中“有关主管机关”难以有效确定。最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》虽明确“人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见，应当要求有关主管机关自收到检察意见书之日起两个月以内将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院。对行政执法部门不履行该条款的，人民检察院以书面通报同级或上级主管部门，或报告同级党委和人民代表大会常务委员会”，但该文件本身属于检察机关内部要求，对行政执法部门并无具体约束效力，尤其是对于跨区域的案件移送而言，这给反向移送的主体衔接造成了一定障碍。

2.移送内容衔接上，证据采信与移送范围仍有分歧

刑事证据是按照刑事诉讼法的标准来审查和衡量的，主要审查证据的客观性、关联性、合法性。刑事证据的三种特性是证据认定的关键，三者缺乏任何条件，都无法作为犯罪认定的依据，而应当进行排除。而行政执法证据的搜集及成立要求并无如此之高，一般在行政法律、法规、规章中会对其进行相应规定，具体类型如当事人询问笔录、现场检查笔录、扣押清单等等。在当前法律框架之下，将行政法与刑法两个部门法调整之下的证据进行有机衔接还比较困难。证据的转换和认定问题不仅出现在行政执法向刑事司法移送环节，在刑事司法向行政执法移送中同样会出现。

实践中对于刑事侦查证据作为行政处罚依据存在质疑。在“李某与某自然资源和规划局行政处罚案”中，被诉行政机关认为“基于刑事证据和行政证据要求的差异，刑事判决书不能作为本案事实认定的依据，本案应以省自然资源厅委托的鉴定机构作出的鉴定报告为准。”而经鉴定，涉案超出协议采矿数量和违法所得价值明显高于生效刑事判决书载明的数量和价值，法院认为行政机关对此部分数额作出的行政处罚认定事实错误，证据不足应当予以撤销。

而在“某公安机关与马某等行政处罚案”中，被上诉行政机关直接依据相关刑事案件中的证据材料，对上诉人作出了行政处罚。该案中法院认为行政机关不经审查直接采信司法证据，不能证明违法事实，判决行政机关败诉。而在“张某诉黎城县人民政府土地行政诉讼案”中，终审法院认定，检察机关办理刑事案件过程中收集证据应当视不同情况作出判断，不能作出绝对判断。此外，最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》仅提出对于在办案过程中收集的相关证据材料，人民检察院可以一并移送，但具体哪些证据材料需要同时移送行政执法机关并无详细规定。有观点认为，检察机关向行政执法机关移送被不起诉案件的同时，应将所有卷宗材料一并移送。也有观点认为，在提出检察意见的同时仅需提供不起诉决定书。理由是不起诉决定书对案件事实进行了认定且本身具有法律效力，因此无须再移送其他证据材料予以证明，特别是在正向移送与反向移送中行政执法机关不一致的情况下，证据可能无法直接使用，亦不影响行政执法机关自行调查收集作出行政处罚需要的相关证据材料。

行刑衔接制度事关行政责任与刑事责任追究，涉及行政执法部门与刑事司法部门，既涉及程序法，也与实体法密切相关，其重要性与复杂程度不言而喻。因此推进行刑衔接制度必然需要各类配套机制协同推进，而当前在制度配套中，仍存在诸多问题。

1.信息沟通壁垒阻碍行刑衔接制度的深度推进

行刑衔接工作普遍存在的问题是信息壁垒，既表现为行政机关与司法机关之间信息不畅通，也表现为检察机关内部刑事检察与行政检察信息交换不便捷。如前所述，行政执法与刑事司法中，应确保涉嫌犯罪的行政执法案件能够全面依法得到移送，避免因信息不对称掣肘案件顺畅衔接。实际上，在正向衔接中，因信息沟通障碍导致行政机关“有案不移”“以罚代刑”的现象并不鲜见。笔者曾经指出，尽管各地探索建构“行刑衔接”信息共享平台，但存在诸多问题，比如接入单位不明确、信息录入不全面、信息共享共通进展不大，执法信息难以实现全面分析等等，导致以促进信息共享传递的平台不仅无法实现既定目标，“反而增加了行政执法部门和司法部门的工作负担”。

同样的情形在反向衔接机制推进中仍然存在。反向衔接中检察机关作出不起诉的案件需要移送到公安机关或其他行政执法机关，此时检察机关作为主要推动者和监督者可以较为顺畅地推动案件的移送并实时通过检察建议等方式作出调整。但还有其他环节，比如公安机关作出的不予立案决定、法院作出的免予刑罚处罚等等，此时检察机关难以全面、及时介入。因此有实务专家指出，数据信息平台尚不完善，检察机关仍然需要通过传统的专项执法、查阅台账等方式发现案件信息线索，无法充分实现案件线索的即时性、全面性和精准性。

2.监督方式刚性不足，刑行移送难以形成闭环

检察院作为法律监督机关，在行刑衔接机制监督中具有重要作用。尽管2023年最高人民检察院《关于推进行刑双向衔接和违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》中明确确定了检察机关作为推进反向衔接工作的责任主体，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中也强调公安机关应接受检察院的立案监督。可以说在反向移送监督机制的运行过程中，检察机关不仅承担着案件的移送任务，还负责在移送过程中与移送结束后进行对应的监督，在行刑衔接过程中扮演了承上启下的角色，对行刑双向衔接机制具有全方位的监督和制约。但从法律层面而言，《刑事诉讼法》第一百一十三条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。该规定仅仅强调检察机关在行刑正向衔接中的责任，而对于行刑反向衔接的检察机关监督相对缺位，间接导致检察机关落实反向衔接机制于法无据。

此外，行刑衔接中检察监督主要为对司法机关的立案监督和对行政机关的移送监督两种方式，在反向衔接中主要是移送监督，即检察机关对反向移送的案件进行的专门性监督机制，主要以制发检察意见或检察建议为主，而检察建议与检察意见本身就存在刚性不足的问题。比如有学者认为，尽管相对不起诉法律效果与无罪处理结果相当，能彰显法律的人文性和谦抑性，但容易产生放纵行为人的后果，其中与因检察意见刚性约束力不足导致实践落实效果有限有密切关联。比如在环境犯罪等检察机关与行政机关的案件衔接上，检察建议、检察意见“因缺乏指令性和强制效力而无法发挥有效作用”，导致行政机关缺乏有效推动案件后续进展的制度激励。后续的跟踪回复反馈性不足，缺乏持续性的监督，对于检察意见回复缺乏规范化的处理轨道，尤其是刑事案件和行政案件管辖地不同，异地送达及督促存在联系不对称、协调不顺畅等问题，“发而不回”现象较为普遍。