4. “领域”不能被用来划定法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼的边界

《民事诉讼法》第58条第1款没有使用“领域”二字来划分法律规定的机关和有关组织。其实从制度的确立及实施层面来看，法律规定的机关及有关组织提起民事公益诉讼是先于检察机关提起公益诉讼的。虽然案件的总体数量还不多，占公益诉讼案件数量不到5%，但其影响确实不容忽视，并且绝对数量也不算太少。在笔者统计的2015—2019年的399件民事公益诉讼案件中，行政机关提起的有13件，公益组织提起的有108件。也有学者通过公开渠道检索到2014年3月15日至2021年12月31日省级以上消费者协会组织提起的消费民事公益诉讼案件有42件，并针对这些案件进行了详细的分析。此外，在最高人民法院发布的指导性案例中，关于公益诉讼的指导性案例有33则，其中社会组织提起的公益诉讼案例有10则，占比30.3%，需要说明的是，指导性案例257号、259号及260号是最高人民法院于2025年5月26日发布的，这充分说明了虽然检察机关提起的公益诉讼目前是公益诉讼的主力军，但是社会组织通过提起公益诉讼保护公共利益也是一股不容忽视的力量，在社会治理语境下，应当尊重社会自主和保持公权力的谦抑克制。这也是《十四届全国人大常委会立法规划》将制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入一类项目的重要原因之一。根据严格的字面解释，既然没有使用“领域”二字，说明“领域”不能被用来划定法律规定的机关和有关组织提起的民事公益诉讼的边界。

基于以上几点判断，也就可以理解为什么《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条没有将侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等纳入 “领域”的范畴了。2018年5月实施的《英雄烈士保护法》第4条第2款规定了“县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门应当依法履行职责，做好英雄烈士保护工作”，这里的负责英雄烈士保护工作的部门未作明确界定。目前的具体工作是由退役军人事务部门负责牵头协调，但针对侵害英雄烈士的违法行为，退役军人事务部门没有具体的执法权限。根据该法第22条第3款的规定“公安、文化、新闻出版、广播电视、电影、网信、市场监督管理、负责英雄烈士保护工作的部门发现前款规定行为的，应当依法及时处理”，负责英雄烈士保护工作的部门排在最后一位，与前述7个部门有具体的执法权限不同的是，该款并没有明确负责英雄烈士保护工作的部门可以行使何种执法权限。

无论是《征求意见稿》还是《草案》，都是立足于“领域”就检察公益诉讼的办案边界进行的规定。《征求意见稿》第2条的条标使用的就是“案件领域”，内容非常简单，即“检察公益诉讼案件领域由法律规定”。《草案》采用了列举加概括的方式，首先规定“人民法院、人民检察院依法办理以下领域的公益诉讼案件”，然后第1—14项具体列举了现在法律中明确规定人民检察院可以提起公益诉讼的事项， 第15项是《草案》新规定的，即国防和军事利益保护，第16项是兜底条款，即“法律规定的其他领域”。对于《草案》的这一规定，存在如下几方面的问题。

1.明确列举的15项中有4项不属于“领域”的范畴

上文已述，根据《民事诉讼法》第58条第2款、《行政诉讼法》第25条第4款中的规定，“领域”应该是指行政执法的领域，这一领域对应《宪法》《地方各级人民代表大会地方各级人民政府组织法》中关于县级以上人民政府的行政职权，法律规定中对于这一“领域”都有政府的直接行政主管部门。在第15项的具体列举中，除了第5项“英雄烈士保护”没有具体明确的行政主管部门外，第7项“未成年人保护”、第12项“妇女权益保障”、第13项“无障碍环境建设”也都没有明确具体的行政主管部门。

2020年修订的《未成年人保护法》第9条规定：“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。”这里民政部门只是承担协调机制的具体工作，并不是未成年人工作的主管部门，也就无法纳入“领域”的范畴。

2022年修订的《妇女权益保障法》第3条第3款规定：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。”这里负责妇女儿童工作机构的职责是组织、协调、指导、督促有关部门做好工作，与《未成年人保护法》中民政部门承担的协调工作类似，对妇女权益保障工作行使职权的主体规定在该法第6条，但是这些组织均非政府的职能部门，也自然难以纳入“领域”之中。

2023年制定的《无障碍环境建设法》第7条有3款内容，第1款规定的是“县级以上人民政府应当统筹协调和督促指导有关部门在各自职责范围内做好无障碍环境建设工作”，这里使用的是“统筹协调和督促指导”；第2款规定的是“县级以上人民政府住房和城乡建设、民政、工业和信息化、交通运输、自然资源、文化和旅游、教育、卫生健康等部门应当在各自职责范围内，开展无障碍环境建设工作”，这里使用的是“开展无障碍环境建设工作”；第3款规定的是“乡镇人民政府、街道办事处应当协助有关部门做好无障碍环境建设工作”，使用的是“协助”二字。显然，无论是县级以上人民政府的统筹协调和督促指导，还是具体职能部门开展无障碍环境建设工作，以及乡镇人民政府协助工作，都不是《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的行政职权，也不是《行政诉讼法》第25条第4款中的“负有监督管理职责”中的监督管理职责。因此，也不属于“领域”的范畴。

因此，《草案》第3条中具体列举的第5项“英雄烈士保护”，第7项“未成年人保护”，第12项“妇女权益保障”，第13项“无障碍环境建设”等4个具体事项很难纳入“领域”的范畴。如果将这4项内容都纳入“领域”的范畴，那就意味着这4个方面的内容都有对应的行政主管部门，属于一定行政主体的行政职责，那么检察机关对于这4个方面既可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼。但显然，无论是英雄烈士保护工作中的退役军人事务部门的牵头协调，未成年人保护工作中民政部门的机制协调，还是无障碍环境建设工作中县级人民政府的统筹协调和督促指导，都不属于行政主体的行政职责内容，而且负责妇女权益保障工作的中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会更不属于行政法中行政主体的范畴。因此，针对这4个方面只能提起民事公益诉讼，并且事实也确是如此，人民检察院在实践中也只是提起了民事公益诉讼。

2.“领域”的表述影响民事公益诉讼和行政公益诉讼办案边界的区分

根据《民事诉讼法》第58条第2款的规定，人民检察院提起民事公益诉讼的领域只是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”，后果要件是“损害社会公共利益”。而根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，人民检察院提起行政公益诉讼的领域包括“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，这里的“领域”除了列举的4个方面以外，还是开放的，使用了“等”字，后果要件则是“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。此外，《反垄断法》规定了人民检察院只是可以提起民事公益诉讼。那么，此次《草案》第3条使用“领域”的表达方式来界定检察公益诉讼的办案边界是否合理呢？虽然《草案》在随后第3章第1节第13、14条规定了行政公益诉讼、民事公益诉讼的不同立案标准，但由于“领域”对于办案边界界定的局限性，并不是所有的事项都既可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼，上文分析的不能纳入“领域”的4个方面就难以提起行政公益诉讼。因此，区分行政公益诉讼和民事公益诉讼的办案边界也是非常必要的，显然“办案领域”的表述并不能精准划分检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。