3.“办案范围”能够为负面列举提供支撑，而“办案领域”无法满足这一点

采用“办案范围”的界定方式能够为负面列举提供支撑。《行政诉讼法》在第2章“受案范围”的第12条正面列举可以提起行政诉讼的范围后，在第13条明确规定了行政诉讼的排除范围：一是国防、外交等国家行为；二是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；三是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；四是法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《行政复议法》也是在第2章第1节“申请复议范围”第11条正面列举可以复议的范围后，在第12条进行否定式列举，排除了四种情形：一是国防、外交等国家行为；二是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件；三是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；四是行政机关对民事纠纷作出的调解。可见，只有采用“办案范围”的界定方式，才能够正面列举和反面列举同时规定，而采用“办案领域”不能体现一种边界意识，特别是在进行反面列举时，用“领域”来划定边界是很难做到的，因为“领域”这个词的边界本身就不清晰。

4.采用“办案范围”的界定方式能够为地方立法提供融贯解释空间

《立法法》第11条中“诉讼制度由法律规定”，否定了地方性法规规定司法制度的可能。这里需要思考的是诉讼制度必须由法律规定，但并不是诉讼制度中的每一项具体规定都是由法律来规定。如《行政诉讼法》第12条关于“受案范围”规定的第2款就规定了“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。因此，采用“办案范围”的界定方式，可以同《行政诉讼法》一样，为法规预留制度解释空间。此外，检察公益诉讼的根本是保护国家利益和社会公共利益，尤其是社会公共利益，各地因其自身的历史、人文、地理，以及经济、社会等发展的不同而体现为不尽相同的公共利益的表现形态。上海市探索的城市公共安全、金融秩序，青海省探索的野生动物保护，就具有很强的地方特色。这种地方特色体现为不同地方的社会公共利益是不同的，如2022年上海市静安区人民检察院办理的城市光污染案件，就不太可能发生在青海省。

因此，《草案》规定只允许由法律来规定办案领域还是值得商榷的。不同地方的公共利益是不同的，允许地方制定符合地方特色的公共利益保护的规定是符合中国的实际状况的。对此，有学者指出，“司法制度原则上应由法律作出规定，但确有必要时，最高国家权力机关可以授权给地方国家权力机关作出规定”。

在明确了“办案范围”的界定比“办案领域”更加妥当后，必须回答另一个更加重要的问题，即“办案范围”与“受案范围”的取舍问题。事实上，行政法学界对于“受案范围”的研究已经非常充分，“受案范围”作为行政法学、行政诉讼的独特概念，用于划定行政行为司法审查的边界被广泛接受，但这个概念并不能适用于检察公益诉讼办案边界的划定，理由为以下几方面。

1.行政诉讼和检察公益诉讼的理论前提不同

行政诉讼受案范围界定的理论前提主要是行政权与审判权的关系，而检察公益诉讼处理的是检察权与行政权、审判权的关系，两者的理论前提完全不同，因而采用受案范围划定边界的做法也就无法复制到检察公益诉讼之中。受案范围是一个法律概念，首次出现于1989年《行政诉讼法》中，该法第2章的标题就是“受案范围”，包括了两个条文，第11条和第12条。该法中确定的受案范围，即人民法院受理行政诉讼案件的范围，亦是人民法院对行政行为进行监督的范围和权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围。受案范围是我国行政诉讼制度的核心问题之一，也是行政诉讼法区别于刑事诉讼法、民事诉讼法的一大特色，是行政诉讼特有的程序制度。受案范围的提出，意味着人民法院解决行政争议的范围是有限的，这主要是由国家职能分工和行政争议的特殊性质所决定的。在现代社会，国家的职能是由不同的国家机关来行使的，每一个国家机关都有，也只能有一定范围的主管事务。

1989年《行政诉讼法》制定时，界定行政诉讼受案范围主要考虑了两个方面的因素：一方面是如何处理人民法院与行政机关在受理行政争议案件上的分工，既要考虑到人民法院的承受能力和有利于案件的及时、妥善处理，也要考虑到充分发挥行政机关在处理行政争议上的作用和长处，本质上就是如何处理好审判权与行政权的关系；另一方面要充分考虑行政诉讼制度发展的实际状况，以及人们对行政诉讼制度的认识和运用水平。关于这点，全国人大常委会原副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明〉》中明确提出：“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：……第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全……受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”因此，行政诉讼中受案范围的理论前提主要是行政权与审判权的关系，此外，也充分考虑了行政诉讼制度的实际发展状况。

2.行政复议受案范围的理论前提是行政权内部的监督

行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的，1990年的《行政复议条例》是1989年《行政诉讼法》 配套的立法工程。因此，行政诉讼受案范围这一制度延续到了行政复议制度之中，《行政复议条例》也是在第2章“申请复议范围”中规定了两个条文，一个条文是正面列举加概括规定，另一个条文是否定式列举。除了表述形式略有不同，以及否定列举中增加了“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”规定外，其余的规定几乎完全相同。参照行政诉讼法规定的行政诉讼的受案范围，来确定行政复议的受案范围有其特殊的历史背景，也有对当时实际情况的考虑。

然而，《行政复议条例》的这一立法模式忽略了行政诉讼与行政复议两种制度的不同。行政诉讼作为司法权（体现为审判权）对行政权的监督形式，受到一国政治体制、法律传统、法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种上下级行政救济制度，应该有自身存在的特殊价值，应当能够弥补司法救济的不足，使公民的权益救济不留下“真空”。1999年《行政复议法》的制定充分考虑了行政复议的这一特点，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。与《行政诉讼法》相比，受案范围上的最大变化就是兜底条款的表述。《行政诉讼法》规定的是“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，而《行政复议法》中的表述则是“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”，这些合法权益包括集会、游行示威、结社、言论、出版、信仰等政治自由权利，劳动、休息等权利。因此，有学者明确提出，这种立法模式形式上是列举但内容上实际覆盖了全范围，姑且将该种列举形式称为全项列举，“该条尽管以列举主义的形式规定了‘受案范围’，其实质上是设定了概括主义的‘受案范围’内容。”

3.检察公益诉讼办案范围的理论前提是检察机关的法律监督权的行使

上文已述，除了《民事诉讼法》《行政诉讼法》外，先后有17部法律规定了人民检察院提起公益诉讼的情形。从这些规定中可以看出，无论是检察民事公益诉讼还是行政公益诉讼，与民事诉讼纯粹是两造平等的民事主体之间的纠纷不同，更类似于行政诉讼受案范围关涉行政机关与审判机关之间的关系，涉及不同的国家机关及社会组织在国家利益和社会公共利益受到侵害保护时的职能定位，以及职责分配。