3.“领域”的表述限制了检察公益诉讼的制度探索

上文已述，“领域”对应着行政机关的监督管理职责，并且《草案》第3条第16项通过“法律规定的其他领域”的表述否定了地方立法的可能，只允许法律来规定办案领域，这无疑对于检察公益诉讼的探索是一种阻碍。截至2022年12月31日，全国32个省级（省、自治区、直辖市）人大常委会中，有25个制定了加强检察公益诉讼的专项决定，另有4个出台了关于加强检察机关法律监督的专项决定，这些关于加强法律监督工作的决定中都包含了加强检察公益诉讼的内容，目前只有3个没有规定。针对这些决定，全国人大常委会法制工作委员会在备案审查中，一方面指出这些决定中的“有些内容涉及检察机关的职权和诉讼制度，属于国家的专属立法权，地方人大及其常委会无权规定”，另一方面也提出“这一问题涉及面广，情况十分复杂，认识尚不统一，处理难度很大，应当进一步研究”。不可否认的是，这些地方立法在检察公益诉讼新领域的拓展中发挥了重要的作用，尤其是将具有地域特色的公共利益保护纳入办案范围之中。如《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第2条第2款提出：围绕上海“五个中心”建设和经济社会发展，依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。《青海省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》第2条提出：积极拓展公益诉讼范围，探索办理人民群众关注的公共卫生和应急管理、野生动物保护等领域公益诉讼案件。毫无疑问，当前《草案》“领域”的规定限制了检察公益诉讼的制度探索。

党的十九届四中全会通过的决定中明确强调要“拓展公益诉讼案件范围”。检察公益诉讼的案件范围，尤其是行政公益诉讼的受案范围引起了学者的关注，与《草案》文本中所使用的“办案领域”不同，学界多使用“受案范围”的表述界定检察公益诉讼的办案边界。无论是法律草案文本中所使用的“办案领域”，还是学界关注的“受案范围”，其实都不能精确划定检察公益诉讼的办案边界，只有“办案范围”的表述才是最为妥适的。

在2025年12月全国人大常委会法制工作委员会召开的关于《草案》座谈会的提纲之一是“草案采取‘列举+兜底’规定检察公益诉讼范围和案件领域是否可行”，将范围和领域并列予以表述。但是，如果从法解释学角度出发，“办案范围”和“案件领域”，无论是从文义解释——范围和领域是完全不同的两个概念，还是从体系解释——也就是对应的制度设计，都是不尽相同的。“案件范围是涉及检察公益诉讼职能边界的基础性问题”，直接关涉检察公益诉讼的办案边界，用“办案范围”比“办案领域”更精确妥当。

1. “办案范围”的界定能够与相关法律的表述更统一

“办案范围”的界定能够与《行政诉讼法》和《行政复议法》的表述更加统一。“受案范围”的表述来自1989年《行政诉讼法》，1990年《行政复议条例》承袭该表述，经过多年的发展，《行政诉讼法》和《行政复议法》分别于2014年和2023年进行了大修，在受案范围方面都进行了扩大。这两部法律遵循各自监督的逻辑，一是司法权对行政权的监督，二是行政权内部的监督，显然在受案范围上有着根本区别，这种区别也都反映在案件受理的实际状况之中。2025年，全国各级行政复议机关办理行政复议案件111.5万件（其中新收98.5万件，结转13.0万件），在去年翻一番基础上再增长38.1%，新收案件达到同期法院一审行政诉讼案件的近3倍。但无论如何，受案范围的表述符合行政诉讼和行政复议的制度特征。从权力监督与制约的角度来看，采用“办案范围”划定检察公益诉讼更加能够突显检察机关的履职状态，也与《行政诉讼法》和《行政复议法》的衔接更加精准。

现有规定检察公益诉讼的法律并没有采用《行政诉讼法》《行政复议法》中明确用一章或一节的形式提出“受案范围”这个概念。2017年修订的《民事诉讼法》是在第1编“总则”的第5章“诉讼参加人”中第1节“当事人”的第55条（现第58条）第2款中规定人民检察院提起民事公益诉讼的领域和要件。2017年修订的《行政诉讼法》是在第4章“诉讼参加人”的第25条“原告资格”的第4款规定提起行政公益诉讼的领域和要件。由于民事诉讼本身就不存在受案范围的问题，因此，将检察机关提起民事公益诉讼规定于当事人项下有一定的合理性。《行政诉讼法》第2章虽然规定了受案范围，但并未专门规定检察行政公益诉讼的受案范围，是否就意味着检察行政公益诉讼不存在受案范围的限制？显然不能这么认为。虽然现在检察公益诉讼分别适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的规定，“但显然这只是权宜之计，为了解决试点后的法律依据问题。”如果使用“办案领域”，则难以区分检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼，也就会呈现出当前《草案》的规定形态，将检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼混同规定，不利于检察公益诉讼的制度建设。

2. “办案范围”的界定方式更加便于区分检察民事和检察行政公益诉讼

《民事诉讼法》第5章将公益诉讼条款规定于第58条中，位于原告、被告，以及由此引生的共同诉讼、代表人诉讼之后，但是在第三人之前，这一位置的选择是立法者有意为之，这说明公益诉讼的提起主体不应等同于普通民事诉讼的原告。普通民事诉讼的原告只要符合起诉的四个要件，人民法院就必须受理。但公益诉讼不同，2012年《民事诉讼法》修订增加该条规定时，不仅仅从程序上明确只有法律规定的机关和有关组织才可以提起公益诉讼，而且提起公益诉讼还有着实体性的要求，那就是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，也就是损害社会公共利益的行为已经发生才能够提起民事公益诉讼。2017年《民事诉讼法》修订时在该条下增加一款规定检察机关提起民事公益诉讼，同样该款不仅是为了从程序上明确检察机关提起民事公益诉讼的主体地位，而且规定了严格的实体要件，包括四个方面：第一，主体要件，人民检察院在履行职责中；第二，案件范围要件，破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等，显然这一案件范围与其他主体提起公益诉讼的范围是不一致的；第三，结果要件，损害社会公共利益的行为；第四，前置要件，即没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼。此外，还规定了如果法律规定的机关和组织提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。

《行政诉讼法》第4章“诉讼参加人”的第25条前3款是关于行政诉讼原告的规定及原告资格的转移，第4款规定了检察机关提起行政公益诉讼。对此，有理论研究认定，“检察机关提起公益诉讼的身份就是原告”。显然，这一理解有一定偏差。与检察机关提起民事公益诉讼条款一样的是，该款也不仅仅是从程序上规定检察机关能够提起行政公益诉讼，更关键的是从实体上明确了检察机关提起行政公益诉讼的阶段与要件。该款规定可分为两个阶段：一是诉前阶段，二是进入诉讼阶段。诉前程序的实体要件包括主体要件、案件范围要件、行政行为要件、结果要件和措施要件等五个方面；第二阶段则是法律检察建议后行政机关仍然不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

显然，从《民事诉讼法》《行政诉讼法》的规定来看，绝不仅仅是为了从程序上规定检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼，而是从实体上，尤其是关于受案范围上进行了规定，这里有基于制度确立之初实际情况的考虑。当时仅是在13个省（自治区、直辖市）的部分检察机关试点检察公益诉讼，全国绝大多数检察机关都没有开展过公益诉讼工作，因此会有一个逐步适应、熟悉、提升的过程，明确规定案件范围，但用“等”的立法方式来为逐步扩大受案范围提供解释空间。因此，使用“办案范围”划定边界更加便于区分检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。