一、引   言

安全是低空经济发展的生命线。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，不仅将低空经济列为战略性新兴产业集群予以重点培育，更将“坚持统筹发展和安全”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。这深刻揭示了发展与安全之间的共生逻辑：发展是低空经济安全的重要基础，安全是低空经济发展的底线保障，发展与安全必须统筹推进。

安全风险治理的根本依托在于法律构建。作为顶层制度设计的规范载体，法律是明确权责边界、规范监管行为、化解安全风险、实现“放得活”与“管得好”有机统一的重要保障。当前，低空经济安全已超越单纯的技术范畴，演变为涉及权责划分、监管协同的制度性难题，而现有法律规范的滞后性与碎片化成为制约产业健康发展的重要因素。2025年12月27日修订的《民用航空法》，首次在法律层面增设低空经济发展保障条款，从民航基本法的高度确立了低空经济的法律地位。此次修订标志着我国低空经济法治建设从分散规范迈向体系建构，实现了制度规范从部门规章向国家法律的层级跃升。但本次修订以发展促进低空经济为重点，关于安全保障的规范仍有待健全。

学界已经认识到安全是低空经济高质量发展的基本前提，主要体现在对空域管理、适航认证、飞行监管等核心环节安全问题的高度重视，并普遍指出现有法律制度难以有效回应低空经济安全的现实需求。然而，学界在安全的概念界定、安全与发展的关系定位、治理模式的应然选择等关键问题上仍存在较大分歧。上述争议的根源在于：低空经济安全是一个多维度、系统性的法律范畴，兼具法益复合性、制度生成性、公私法交融性等特点，而既有研究或立足于公法视角的监管逻辑，或局限于私法视角的权利配置，缺乏将安全作为独立范畴进行体系化建构的自觉，尚未形成以“安全体系”为对象的整体性法治建设方案，难以满足当前低空经济快速发展的迫切需求。这种碎片化的研究格局，既掣肘了理论共识的形成，也使得制度设计难以在风险预防与创新激励之间实现动态平衡。亟需从安全治理的整体性视角出发，重构低空经济法治研究的基本范式。

本文立足于统筹发展与安全的战略要求，从法理角度分析将安全确立为低空经济法律体系独立范畴的必要性及可能性，并落实到法律规范建构、治理模式创新、责任体系优化等层面，旨在突破传统部门法分立的研究范式，提出涵盖公私法协同、静态规则与动态治理相融合的低空经济安全体系，为破解新兴领域产业安全治理难题提供理论支撑。

二、低空经济安全风险对现行法秩序的重大挑战

低空经济安全问题不仅是一个事实层面的风险管控问题，更是一个具有独立规范意义的范畴论问题。这在客观上要求对低空经济安全问题的研究应当突破现有范式，推动低空经济法治建设的系统性变革。

（一）“安全”的多维解读及价值位阶

安全属于受法律保护的特殊法益，是法律规范为各类社会主体设定的危险规避、风险可控、损害可救济的稳定法律状态，其不以单纯消除风险为目的，而是通过立法确权、义务配置、责任规制、纠纷化解等手段构建制度化安全秩序，强调安全的法定性、规范性、可救济性，是将抽象风险转化为制度约束的规范工具。法学关注安全的法治价值，并可以将其转化为对具体权利义务的关注，且与自由、秩序等价值进行权衡。

关于安全的概念阐释呈现出若干共同特征。一方面，安全始终表述为一种状态与能力的统一体，既包括客观状态的描述，也包括保障这一状态得以持续的能力。《国家安全法》第2条清晰地呈现了这一结构特点：国家安全既指“相对处于没有危险和不受内外威胁的状态”，也包括“保障持续安全状态的能力”。另一方面，安全的关涉对象具有显著的层次性，从国家安全、公共安全到个人安全，不同层次的安全在概念上既有交叉又各有侧重。在此结构之下，安全始终关涉“威胁”“危险”等对立概念，即安全与否取决于是否存在威胁、危险或风险，这在学理讨论和立法实践中均已经形成共识。

在法价值体系中，安全兼具基础性与至高性。首先，安全与自由、公平、正义、秩序等价值并非机械层级排列或绝对平行关系，而是在规范适用中相互制约、协同支撑的动态结构。从价值位阶来看，安全通常不具备凌驾于其他一切价值之上的绝对优先地位，但能够在特定领域获得较高的规范权重，这源于其作为其他一切价值实现基础的逻辑前提性质。一般意义上的安全是人类生存发展的必要前提，个体权益保障、社会秩序维系、产业经济发展皆以安全状态为基础，安全具备不可替代性与优先保障性，这亦是安全至高性的核心要义。该属性划定了价值取舍的底线，任何自由的行使和产业的发展均不得突破安全边界，缺乏安全保障的权利则仅具备形式意义。而国家安全与公共安全更因关乎社会存续及不特定主体法益，可为此依法对个人权利作出合理限制，宪法紧急状态制度、危害公共安全罪名体系、行政法比例原则均印证了安全在价值权衡中的优先顺位。

（二）低空经济安全治理面临的法律挑战

当前，安全风险已然成为制约我国低空经济规模化发展的重要因素。自2023年中央经济工作会议将低空经济纳入战略性新兴产业范畴以来，党的二十届三中、四中全会及连续三年的政府工作报告均对低空经济发展作出重要部署，地方政府纷纷将其列为重点培育产业，市场主体投资意愿强烈。但政策加持、资本赋能并未带来预期般的产业爆发，究其原因，除空域管理严格、适航审定滞后、应用场景有限等表层因素外，安全考量是影响产业发展的根本因素，军队有关部门、行政监管部门及社会公众对低空领域安全风险高度敏感。

更深层次的原因在于，低空飞行与公共航空相比具有低、小、慢的显著特征，而这一特征决定了低空飞行安全风险具有复杂性且呈现出特殊样态。随着低空技术的持续迭代，无人机向轻量化、智能化、隐身化、集群化方向发展，载荷能力、续航能力不断提升，且可以搭载拍摄、窃听设备，会不可避免地带来安全威胁。同时，包括雷达、无线电、光电等在内的现有侦测设备面对低空飞行器时存在明显技术短板，硬摧毁、软干扰以及诱骗等预防打击手段效果非常有限。低空飞行风险具有溢出性，会传导至整个低空经济领域。因此，低空飞行安全需要同时防范内部运行风险与外部溢出风险。内部风险涵盖航空器故障、人员违规操作、空域管控漏洞等产业内生风险，风险传导范围可控、影响对象相对集中；溢出风险指向低空活动对地面人员人身、财产、公共秩序、空域安防形成的次生风险，具备突发性、扩散性、危害叠加性等特征。两类风险在生成机理、影响边界、危害程度上存在明显差异，不能采用同质化的治理模式，需要精准区分风险类别，分类施策、分级管控，从而提升低空经济安全治理的专业性、针对性和有效性。