2.低空经济安全治理规范体系的缺陷

在安全范畴的统摄视角下，我国现行低空经济法律规范呈现出规范碎片化、权利义务模糊化、监管分散化等结构性弊端。现有立法未能以安全为中心统筹制度逻辑，而是以行业管理、部门监管为划分依据，导致安全规则零散依附于各类产业的管理规范之中，无法形成统一、内洽的安全治理体系。

其一，立法碎片化，存在着上位法原则化与下位法分散化的问题。我国低空经济安全立法呈现出高位立法原则化、低位规范分散化的失衡格局，尚未形成以安全为统领的层级化法律体系。在上位法层面，新修订的《民用航空法》虽增设低空经济相关条款，但条文原则性强、针对性弱，规制逻辑仍延续传统航空管制思维，没有充分考量无人机、eVTOL等新业态特征，难以回应低空经济的复合安全需求；在下位法层面，规制规范分散于民航、空管、公安、工信等部门单行法规，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》侧重无人机管控，《通用航空飞行管制条例》侧重传统通航活动，部门规章之间标准不一、衔接不畅；在地方法层面，虽然深圳、苏州等地出台专项管理规范，但地方立法本位特征明显，区域壁垒突出，全国统一的低空经济市场尚未形成。此外，低空物流、空中交通、集群飞行等新业态领域存在立法空白，制度上的滞后性也进一步加剧了安全风险。

其二，基础法律条款欠缺，存在着概念模糊与专项规则缺失的情形。现行立法缺乏对核心法律概念的权威界定，“低空空域”“低空经济”“安全责任主体”等基础定义模糊，直接导致权利义务边界不清、法律操作性低。同时，空域确权、分类适航、场景管控、责任划分等基础制度不完善，缺乏适配低空物流、城市空中交通、低空旅游等新业态的专门规则。基础条款缺失使得安全治理缺乏统一标尺，无法依托安全范畴实现规范整合。诸多低空商事活动长期处于规则模糊地带，法律预期不稳定，既抑制了产业创新，又滋生了安全隐患。

其三，关键法律制度滞后，存在标准失范与全流程监管覆盖不足的现象。在飞行安全制度方面，作为低空经济安全体系的核心刚性制度，当前飞行安全制度的规制体系整体滞后于产业发展，集中体现在空域管理机制不灵活、人员资质管理机制不完善、航空器适航认证机制不科学等方面。在数据安全制度方面，低空经济具备高度数字化、智能化特征，飞行轨迹、地理测绘、空域环境、用户信息等数据构成低空运行的核心要素。但当前我国低空数据安全立法仍不健全，未覆盖监管全流程，集中体现在数据分类分级标准不明、技术标准不统一、监管权责划分不清、法律惩戒力度偏弱等方面。

四、低空经济安全治理权责义务的立法建构

低空经济安全范畴的独立价值应当立足于法律规范的体系化塑造。应以安全范畴为中心逻辑，从法律属性角度厘清现行法律关系，剖析规范体系缺陷，区分刚性安全制度、弹性创新制度并分层配置主体安全义务，构建内部逻辑自洽、层级清晰、发展与安全动态平衡的低空经济法律规范体系。

（一）低空经济安全治理的权利义务规范解析

低空经济安全法律关系是在低空飞行活动和低空经济发展中，为防范和化解安全风险所形成的多元主体之间的权利（力）、义务、责任集合。区别于传统的航空法律关系，低空经济安全法律关系呈现出主体多元、客体复合、权利义务交织的独特法律性状。厘清其法律属性，是实现立法建构、优化制度供给的逻辑前提。

从法律关系的构成要素分析，低空经济安全法律关系具有其自身特质。首先，主体要素具有多元交叉特征。低空经济安全法律关系中的主体突破了传统行政监管的二元结构，形成监管机关、市场运营主体、低空空域使用者、社会公众四类主体共存的多元格局。监管层面涵盖军队有关部门以及民航、空管、公安、工信、应急管理等行政机关，形成条块结合、多部门共治的复合监管体制；市场运营主体包含航空器制造企业、飞行服务运营商、低空基础设施运营方等商事主体；低空空域使用者涵盖飞行器操控人员、飞行活动委托方等直接行为人；社会公众作为地面第三人，享有不受低空活动侵扰的安全环境权。同时，伴随着跨境低空飞行技术日趋成熟，境外航空器、境外运营主体逐步参与国内低空经济活动，进一步增加了主体结构的复杂性，也对跨境安全治理提出了更高要求。其次，客体要素具有多层复合属性。低空经济安全法律关系的客体并非单一有形物，而是囊括空域资源、飞行行为、基础设施、安全状态等方面的法益集合。空域资源属于国家所有的自然资源，兼具国家主权属性与（准）公共物品属性，是低空活动的物理基础；飞行行为包含飞行规划、空中运行、数据传输等动态行为，是法律规制的核心对象；基础设施涵盖起降场站、通信导航监视设备等软硬件载体，承担低空运行的保障功能；安全状态则是法律规范拟制的秩序结果，指代风险可控、空域有序、法益无损的理想治理状态。上述四类客体相互嵌套，共同构成低空经济安全法律规制的对象。最后，内容要素表现为公私交织的权利义务结构。以安全范畴为中心，各主体形成了差异化、层级化的权利（力）、义务、责任配置。国家享有空域所有权、空域管控权、安全规制权等权力，同时承担起维护国防安全、公共安全、产业安全的法定职责；市场主体在法律框架内享有低空飞行、商事运营、数据利用的合法权利，同时负有安全合规生产、航空器适航管控、数据保护、侵权风险承担的强制性义务；低空空域使用者合法享有飞行便利，但应当依规飞行、接受监管；社会公众享有安全环境权、隐私信息权，同时负有配合监管、遵守空域管控的辅助义务。整体而言，该权利义务结构打破纯粹的公法管控逻辑，实现了公权力与私权利、法定权利与强制义务的平衡。

从法律特征维度剖析，低空经济安全具有法益复合性与制度生成性的双重属性。一方面，低空经济安全具有典型的法益复合性特征。其保护的法益横跨国家利益、公共利益、产业利益与个体利益等层面，各类法益相互嵌套、动态博弈。低空空域事关国家领土主权与空防安全，非法入侵、违规飞行极易威胁国防利益；低空飞行器无序飞行会干扰公共秩序、危害地面人身财产安全；低空产业作为战略性新兴产业，法律应当保护其稳定存续和创新发展；飞行采集的用户数据、个人信息关涉公民隐私与人格权益。多重法益共存决定了低空经济安全不能采用单一监管逻辑，必须依托独立安全范畴进行统筹协调、梯度保护。另一方面，低空经济风险具有鲜明的制度生成属性。不同于传统的自然风险和技术风险，低空经济领域的大量安全隐患源于制度供给不足、规则设计缺陷等制度性风险，具体表现为空域权属的制度真空、监管规则的碎片化、责任分配的割裂失衡等。

（二）安全范畴统摄下低空经济权责义务的制度创新

1.低空空域制度创新：保障安全前提下的市场化利用

空域制度是低空经济最基础、最高层级的刚性安全制度，事关国家主权与国防利益，必须坚持安全优先原则。我国空域归国家所有具备坚实的法理基础，低空空域作为国家领土的一部分，兼具主权属性与（准）公共物品属性，应当在保障国家安全的前提下实现市场化的合理利用。

针对当前空域权属模糊、开放程度不足、调配效率低下等问题，应当从权属规则、分类划分、动态管控、监管执行四个方面推进制度创新。从立法角度来看，一方面，明确空域权属与使用权的法律边界。通过立法确立空域国家所有权，厘清所有权与使用权的分离规则，明确低空使用权的取得方式、流转条件、使用期限，为地方空域市场化改革提供法律依据，回应空域特许经营权的法理争议。另一方面，细化空域分级分类管理制度。优化管制空域、监视空域、报告空域、目视飞行空域划分标准，扩大低风险适飞空域供给，实现风险等级与管控强度匹配。具体而言，依托《民用航空法》第73条、74条、225条的授权，出台全国统一的低空空域划分规范，区分消费级无人机、工业级航空器、eVTOL载人航空器的飞行需求，破除地方标准不一、跨域飞行受阻的困境。优化管制空域、报告空域、目视飞行空域划分，化解过度管控与监管空白并存的矛盾。